河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思

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    土地问题，对于国家政府来说，是一个非常复杂的政治、经济、社会问题；而在9亿农民眼里，却是一个十分简单的生计、就业、谋利问题。从整体上看，如果说我国土改时期的土地有问题，那么就是仅仅实现了农民在同一村落内部的土地分配相对平均，而没有真正地解决各地农民的起点公平；如果说合作化和人民公社时期的土地有问题，那么就是农地平分机制始终发挥着政策性的主导作用，而市场机制很快退出农业生产领域且几乎失灵；如果说大包干和第二轮延续承包过程中的土地有问题，那么就是国家只给予农民的土地使用权，而没有重拾建国初期党和国家对农民所做出的庄严承诺--赋予农民的土地财产权。20世纪80年代中后期以来的农民土地问题，突出表现是：一方面随着我国工业化和城镇化步伐加快，尤其是地方政府和乡村组织自身利益的迅速膨胀，计划经济体制下形成的行政权大于土地所有权的习惯性势力有增无减，造成各地非法圈地运动愈演愈烈，出现的三无（失地、失业、无保障）农民多达4000多万人而农村土地流失的资金则高达30000亿元，与此同时中国9亿农民还承担着多如牛毛的税费附加，付出了15000亿元的沉重代价；另一方面由于我国改革开放以后还坚持着农村集体土地所有制始终不动摇，使农地平分机制继续发挥作用而市场机制配置资源的基础性作用却派不上用场。总之，当务之急是，国家宪法必须要赋予农民的土地财产权，以此来斩断农地平分机制的制度性路径依赖，促进城乡之间各种生产要素合理流动和农户之间土地适度规模经营，建立和完善与中国社会主义市场经济体制相适应的复合型现代农地产权制度。1992年至20**年，我担任镇党委书记长达10之久，一直盼望国家将会放松对农地制度的管制，然而至今也看不到解冻的任何迹象。那就只好让公地悲剧继续上演吧？！应《中国改革》杂志社农村版的新望主编约稿，我写出下面一些文字无非是反复强调我近两年所做的实践反思罢了。　
　　20世纪初期，列宁在研究俄国的农民土地问题时，曾经指出：现在关于土地问题的专著已经积累得太多了，现代理论的迫切任务决不是再增添新的专著，而是研究整个农业资本主义演进的基本趋向。在时隔整整一个世纪之后，这句话对于我们来说仍然是管用的。因为，我国理论界目前研究土地问题还拘泥于对国家土地政策的解释性工作，忽略了构建与中国特色社会主义市场经济体制相适应的现代农地产权制度这一治本之策。因此，从某种意义上说，国内一些知识分子长期利用他们占有话语权的特殊地位而被赋予某种象征性权力，一直充当着国家政府、地方组织和企事业单位共同侵占农民土地的同谋。这种做法，正像法国思想家布尔迪厄所做出的解释：知识分子其实是统治阶级中的被统治者，他们既反对统治阶级中那些挥霍权力的人，又忠于统治者预先设置的政治秩序。实际上，中国现行的农村集体土地所有制是城乡两大利益集团博弈的结果，而在农民还缺少利益代言人或政治权力弱小的情况下，以任何借口或理由阻挠农地产权市场化改革的政策主张，都将会使大量的失地农民受害。　　
　　试想一想，中国革命缘何会以农村包围城市而取得成功？真正的秘诀就在于，共产党领导亿万农民分得了土地，这是中国几千年历史上不可多见的土地产权革命。尽管这次土改是通过暴力而不是依靠市场交易来完成的，但是由于它具有起点公平的性质，即以乡村为单位不分男女老幼一律平分土地，在数量上抽多补少、质量上抽肥补瘦、距离上远近搭配，以便使所有农户都获得相对均等的土地财产权。当时，由我党制定的新中国第一部宪法即五四宪法和《土地改革法》都明确规定：农村土地归农民所有，允许买卖、出租、典当、抵押、继承等。这样，国家除了保留对一切土地的最终处置权之外，广大农民拥有了比较完整的农地产权。如果同时引入市场机制，积极培育农地市场，引导农民发展适度规模经营，毫无疑问，这将会大大加速我国农业现代化的进程。然而，随后在短短几年时间里，政府又把农民刚刚到手的土地归了集体。特别是经过大跃进、人民公社化、文化大革命、农业学大寨等一系列政治运动的多次折腾，这一计划经济体制下的所谓农村集体土地所有制已经变得僵化、固化，成为制约我国进一步深化农地产权制度市场化改革的最大障碍。实际上二战结束后，亚洲、欧洲等传统国家或地区也相继进行了农地制度改革，普遍做法都是把土地产权一次性地交给农民，充分发挥市场机制的作用，极大地推动了现代的农业发展。总之，我们应该重拾建国初期由党和国家对农民做出的庄严承诺，重新回到历史演进的逻辑起点，真正地把农地产权归还给农民。　　
　　如果说从20世纪50年代中后期直到党的十一届三中全会召开前的30年，政府强制推行农村集体土地所有制主要是受到左的国家政治意识形态影响和干扰的话，那么自改革开放至今的26年，我国仍然坚持这一制度就归咎于一些理论工作者的推波助澜。所有观点不外乎三种：一是所有权说，要么主张实行土地国有制，要么主张实行土地私有制，主流观点则是要求继续维护现行的农村集体土地所有制；二是历史教训说，人们把农地私有→自由买卖→集中兼并→两极分化→农民战争→王朝更替这一抽象公式看成是历史定论，利用封建时代的黄宗羲定律来要挟国人以维持现行的农地集体产权制度；三是法律至上说，又分为物权说和债权说两大类，主张通过完善国家的土地法律制度和严格执法来维护农民利益。所有这些议论有一个共同的特点，就是只抓住个别现象、援引个别事例进行论证，几乎没有或者说根本不想去抓住土地产权这一核心问题。列宁曾经指出：事实上，在现代社会中，农业的形式和农村居民之间的关系都非常复杂，因此一个作者从任何研究著作中信手拈来一些根据和事实以‘印证’自己的观点，是最容易不过的事情。　　
　　其实，中国自秦汉至清末的二千多年间，每一次由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会动乱与逆转；而国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制经营方式成为封建土地关系的主要内容。这说明，直到新中国成立之前，我国几千年的私有土地制度始终占据着主导地位。它的优点是：（1）私有土地产权清晰，具有一定的自我保护功能；（2）私有土地可以买卖和自由流转，具有一定的适度规模经营机制；（3）农民对土地租赁制的多样性选择，又具有一定的竞争激励机制；（4）人地矛盾激化则促使农民自我控制家庭人口规模扩大，具有一定的约束机制。这是我国古代的农耕文明几千年积存下来的精华部分，即使在现代的市场经济条件下，也是十分有用的。因此，我们在倒掉洗澡水的时候，一定要注意保护好孩子。　　
　　我认为，研究当今中国农民的土地问题，应当注意解决几个关键性的经济变量：（1）根据1996年全国土地资源普查数据显示，中国的国有土地面积已经占到53.17% ，农村集体土地只占46.18% ，尚未确定权属的公地仅为0.65% 。根据复旦大学朱国宏博士研究的结论，我国在20世纪80年代中期以前，人地比率下降主要是由于农村人口快速增长所致，占到91.83% ，耕地减少的因素只占8.71% ；而在20世纪80年代中期以后，人口增长的作用下降到17.24% ，耕地减少的因素却上升为82.76% 。这说明，国家征地制度中长期存在着无偿或低标准补偿的不合理因素，是造成全国耕地资源流失的制度性根源。下一步，必须彻底改革现行的政府征用土地制度，实行对公共建设工程征地的法律限制，主要运用市场机制形成土地的公平价格，逐步形成政府与农民之间相互监督、相互制约的反馈机制，切实保护农民的经济利益。（2）20**年，国土资源部公布的最新数据显示，全国现有的总耕地面积为18.51亿亩，人均占有耕地为1.2亩，已经不足世界平均水平的40% 。此外，还有1/3的省份人均占有耕地不到1亩，有660多个县人均占有耕地不足0.5亩，而联合国确定的最低标准是不低于0.8亩。有关专家预测，即使到2030年，中国的农村人口仍将保持在8亿人左右，这一时期还将会减少耕地5450万亩，人地矛盾只会加剧而不可能得到缓解。因此，今后一定要坚持效率优先，兼顾公平的原则，主要通过发展二三产业和小城镇建设来减少农民人口，鼓励农地产权流转和各种生产要素流动，运用市场机制配置资源，不断地增强农地资源综合利用弹性系数，确保中国在21世纪的粮食安全和全面建设小康社会目标的顺利实现。（3）据估计，目前的行政村占有集体土地的70%以上，而村民小组只占30%左右。也就是说，1999年进行的第二轮土地承包实质上是以行政村发包为主，已经恢复到人民公社时期实行以生产大队为主的农村集体土地所有制，使农地产权变得更加模糊不清了。譬如，1978年与1962年相比，农村集体土地归公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，归生产大队所有的比例由4.1%上升到9.7%，归生产队所有的比例由97.8%下降到96.1%。这一时期农地产权归属保持了相对的稳定。1978年到1987年的10年间，农村集体土地归村民委员会所有的比例为39%，差不多上升了30%，村民小组则下降了31.1% 。20**年3月1日，全国人大颁布实施《农村土地承包法》有1年多了，但从各地执行的效果上看很不理想，这不能不引起深刻的反思。农民出身的明朝开国皇帝朱元璋有一句名言：法贵简单。这对于现代文明社会的法制环境已经显得有些不合适宜。不过，我国的行政权大于土地所有权的习惯性势力有增无减，而十几亿亩耕地又分散在2.4亿多个农户手中，在这种情况下完全指望法律手段来保护农民的土地权益也是行不通的。近年来，国内学者们共同参与对农地问题的讨论，把土地权能划分得五花八门，就连不同学科的学者们也不一定搞得十分清楚，广大农村基层干部和亿万农民怎么搞得懂？其实，只要国家把农地产权交给农民，他们知道怎么去经营管理、怎么去参与市场谈判、怎么去自我保护和寻求法律帮助。（4）尽管世界上各国的农业现代化走规模化经营的路子，但是在不同国家或地区的农地集中过程是不一样的。譬如，日本人均耕地面积仅相当于中国的1/3。1961年，日本政府通过制定《农业基本法》，大力提倡农地转让和集中经营，国家还提供优惠贷款给农户帮助购买土地。即使这样做，日本的土地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷经历了35年。1980年至1993年的14年间，正是日本的工业化和城市化黄金时期，而农地规模纯集中度只提高了11.1%。再如，我国的台湾1991年出台了《农业综合调整方案》，基本上抛弃了农地、农有、农用的限制措施。然而在1968年至1997年的30年间，台湾的农民比例由41％下降到10％，而农地平均经营规模仅为1.1公顷，与以前相比并没有扩大多少。台湾农业80％的田间劳动都是由代耕制完成的，没有出现西方发达国家一个农场占有几百亩甚至上万亩的土地集中现象。更何况，中国土地资源分布的特点是山地面积占33%，丘陵占10%，高原占26%，盆地占19%，平原只占12%，这很难形成较大的土地规模经营。而当今的中国农民生产、生活方式已经多样化，他们选择就业的自由空间逐渐增大，根本没有必要去死守着一亩三分地。由此可见，人为设置思想障碍以阻止中国农地产权市场化改革的政策建议，实在是误国害民之举。　　
　　综上所述，我们一定要坚持赋予农民的土地所有权与财产权相统一的立法原则，首先以农民宅基地作为突破口，积极地推动农地产权制度的私有化改革，而公益性土地资源包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等归国家所有，逐步建立一种复合型的现代农地产权制度。发展经济学家德尔博格曾经说过：给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠。可见，经济合理性是衡量农地所有权与使用权相分离的惟一依据，而我国现行的农村集体土地所有制产权残缺。一言以蔽之，中国下一步的农村经济体制改革，当务之急是赋予农民的土地财产权，而决不是在土地使用权上兜圈子。