公务员培训的国际借鉴

作为公务员培训的基地，中国国家行政学院已经走过了12年的历程。12年来，学院坚持开放办学的原则，积极开展国际合作与交流，与世界上许多国家和地区的公务员培训机构建立了密切联系。广泛开展国际合作与交流活动，已经成为国家行政学院办学的重要形式和重要内容，对借鉴国外办学经验、提高公务员培训水平具有重要的促进作用。另一方面，由于国情不同，各国公务员制度和公务员培训的模式也会存在不同的特点。因此，我们在积极开展国际合作与交流的同时，必须站在时代与历史的高度，从国情出发，取长补短，努力提高公务员培训水平，逐步发展和完善符合中国国情的公务员培训模式。
一、国际合作与交流的时代背景
人类社会已经进入一个新的世纪，在经济、政治、文化方面的国际合作与交流日益频繁，经济全球化、公共行政现代化对政府能力提出了新的挑战，各国面临着许多共同性的课题。与此同时，由于文化的和历史的原因，当今世界依然存在着动荡和不安。国家公务员作为公共事务的管理者，其素质的提高受到各国的高度重视。
1、经济全球化
到20世纪末，世界经济发展呈现出新的变化，“科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪”。以信息化、数字化和全球知识共享为基础的知识经济日益显露，全球化的竞争与合作逐渐加强。科学技术的进步、社会分工的深入和市场的扩大、跨国公司的发展进一步推动着经济全球化趋势的发展，各国在经济上的联系越来越显得密不可分。“我们已经可以清楚地看到超国家的、超国界的、全球性的力量在行动。”（注：秦言著《知识经济时代》，天津人民出版社1998年版，第82页。）随着知识经济的发展，人类社会将进入一个崭新的时代，经济和社会结构、生产和生活方式以及组织行为和公众观念等等都将发生重大变革，各国政府都将面临许多全球性的问题。
2、公共行政现代化
政府运行的外部环境和社会基础所发生的巨大变化，必将对政府提出更高的要求，如政府效率、创新精神和能力的提高，对外部环境的各种变化和公众的要求反应更加迅速，政府的决策和管理更加科学化、民主化，政府功能实现服务化等等。（注：朱丽兰、张志坚主编《知识经济干部读本》，党建读物出版社，第261页。）这些要求促使各国政府积极推进行政改革，“重塑政府”的公共行政现代化浪潮由此产生。自20世纪70年代末以来，欧美经济与合作发展组织的某些国家率先开始了与市场化的经济改革相呼应的行政改革，之后，其他国家和地区相继开始了行政改革。（注：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年，序言第1页。）尤其是东亚和南亚，在90 年代末爆发的金融危机中，政府与市场的关系问题日益凸显，行政改革成为各国政府的当务之急。
3、文化差异
尽管世界逐渐成为“地球村”，国与国之间的距离日益拉近，但各民族国家在文化上的差异依然存在，而且文化差异所产生的隔阂往往超过经济和政治本身，因此，加强国际间的合作与交流，提高彼此之间文化上的相互理解，对于世界的稳定与发展都有重大意义。“生活在一个拥挤的和脆弱的平衡的经济、社会和生态系统中，我们不得不互相依赖，同时也依靠我们所居住的地球。”（注：秦言著《知识经济时代》，天津人民出版社1998年版，第300页。）
4、历史启示
世界历史的发展规律表明，合作与交流对历史进步、文明的发展具有重大推动作用。当今时代的变革更是全球性的变革，人类面临的希望和危机远远超出世界历史上的任何时代，人类文明的发展日益取决于人类的合作与理解。从此意义上讲，各国政府所发挥的作用就尤为重要。
二、国外公务员培训的新特点
西方国家公务员制度发展历史较长，在公务员培训方面积累了许多有益的经验，形成了独具特色的培训模式。随着世界经济与政治形势的发展，尤其是信息技术的迅速发展，西方国家公务员培训在培训机构、培训者、培训对象、培训内容和培训方法上都呈现出许多新的特点。
1、培训机构从单一功能向多功能转变， 政府导向与市场导向相结合
西方国家公务员培训机构按办学功能模式可分为三类：一类是短期、中期培训相结合，以短中期在职培训为主的独立培训机构，以英国和北欧诸国为代表，培训课程中往往穿插管理、政策方面的研究咨询活动；第二类是“招、培、考、任”相结合，以“招录—职前培训—考评—任用”一体化项目为主的独立培训机构，以法国国家行政学院（ena ）为代表，它以培养后备高级公务员为使命，把预选、招录、中长期培训、考评、任用结合起来，对新录用公务员进行在职前的定向培养，每个环节都按公平、公开原则层层选拔。第三类是以教育、培训、研究为主的大学研究生院，这些研究生院不仅开办全日制公共行政和公共管理 （mpa）、公共政策（mpp）硕士研究生教育，还为公职人员开设非全日制的硕士学位课程和各种非学分制的短期培训课程。如美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院（ maxwell ）、 德国施派尔学院 （speyer）等。这些机构都注重培训、科研和咨询三者的结合，呈现出从单一功能向多功能转变的趋势。俄罗斯国家公务学院（patc）集第二学历教育、研究生教育、在职公务员短期培训、资格证书培训和科学研究于一体。
西方国家公务员培训机构如果按机构属性和运行机制又可分为三类：第一类是政府主导、财政支持的国家培训机构，如法国国家行政学院（ena）、德国联邦行政学院（fhb）、日本人事院公务员研修所、韩国中央公务员教育院（coti）、希腊公共行政中心、瑞士联邦公务员培训中心、西班牙国家行政学院（inac）、加拿大管理开发中心（ccmd）等，这些机构中有些也在不同程度上依托市场机制运作。第二类是政府导向、依托市场机制运行的国家培训机构，如美国fei，以短期课程“培养优秀行政官员，保证联邦政府工作的行政效率”，并“致力于为公众服务”为主要内容，其办学经费主要来源于学费收入。俄罗斯patc，经费的70％靠学费收入。葡萄牙国家行政学院（ina），办学经费的一半从培训市场获得。第三类是市场导向的国家培训机构，英国公务员学院（csc）奉行“顾客至上”准则，以500门短期课程为“商品”，每年举办 2500项培训、研讨活动，参训3万人次。新加坡公务员学院（csc）以220 门课程、每人120新币／日的学费在培训市场上吸引着全国75 ％的公务员参训。（注：资料来源：张修学主编《国外著名行政院校概览》，国家行政学院出版社1999年7月第一版，第3～8页。）
中国公务员培训机构——行政学院基本上均属于第一类，即政府主导、国家财政支持，以短中期在职培训为主。中国国家行政学院隶属于国务院，主要负责培训高、中级国家公务员和培养高层行政管理及政策研究人员，学院经费由国家财政全额预算拨款。学院建院10年来（1988至1999年），共举办培训班104期，培训4600多人，各类培训以短期为主，单班平均培训期为34天。（注：《我院边建设边培训的十年探索》，摘自《国家行政学院教学调研资料》第29期，1999年1月20日。 ）行政学院在举行短、中期在职培训的同时，也在积极努力开拓培训市场，独立或联合开展其他形式的培训，这类班次主要以市场导向为主，社会效益与经济效益兼顾，这些班次的举办，为学院今后部分培训班依托市场机制运行作了有益的尝试。
2、专职教师与兼职教师相结合
作为独立培训机构的培训者或指导者，专职教师需要面对有实际工作经验的成人学员，起着组织、引导、协调、辅导的作用，必须具备管理项目、掌握研究班课程、主持专题讨论会的能力，要有丰富的阅历和公职经验。兼职教师一般是各相关学科专家、学者、知名教授，或者是相当一级的政府官员。由于培训项目类别、数量比例和在更高层次上的总体功能差异，大学研究院和独立培训机构，所拥有的师资力量和结构常常有很大差别。在机构规模有限、资源不足的条件下，从政府和社会聘用兼职教师和培训者已成为通行做法，也是提高培训课程实用性的有效措施。
根据专、兼职教师的数量比例关系和专职教师占全校教职员工总数的比例，可以将公务员培训机构分为“学院型”、“社会型”和“中间型”三类。“学院型”专职教师绝对数量多，而且相对于管理、服务人员的相对数量也多，在功能模式上大多属于研究生院类型；“社会型”专职教师不仅绝对数量少，而且相对数量也少，靠经常、有效的组织联络工作来维系庞大的兼职教师队伍，如法国ena；“中间型”则专、兼职教师数量成反比，在总体功能上有偏向于“学院型”的，也有偏向于“社会型”的。中国国家行政学院基本上属于“社会型”，师资队伍建设坚持“专兼结合、以兼为主”的方针。专职教师队伍按照“优化精干、结构合理和专业配套”原则组成，兼职教师主要从具有较深理论功底和丰富实践经验的省部级、司局级国家公务员以及高等院校、科研单位的专家学者中选聘，学院还根据需要聘请有关专家学者担任教学顾问，聘请国外专家、教授为客座教授。教师队伍建设实行专兼结合，保持主要课程兼职教师队伍的相对稳定，吸收兼职教师参加教学、科研和有关学术活动，使专、兼职教师协作配合、优势互补。
3、培训对象多元化
许多西方国家公务员培训机构在培训中高级公务员、在职公务员的同时，也对非政府工作人员进行项目培训，同时还直接面向社会招录人员。在以短中期在职培训为主的独立培训机构中，主要培训对象是中高级公务员。在以中、长期培训为主的培训机构中，以法国ena 为典型，培训对象包括28岁以下的大学毕业生，47岁以下、有5 年以上实际工作经验的在职公务员，以及40岁以下、有8 年以上实际工作经验的非政府工作人员。在大学有关专业研究生院中，培训对象大都是面向社会，公开招录的人员，如mpp、mpa教育等。培训对象的多元化对于我国公务员的培训和队伍建设具有启发意义。

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