地方政府机构改革中的“能力本位”构筑

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1、“官本位”的阻挠
“官”作为旧时担任国家或政府职务的人员称谓，本应随时代的变迁而发生质的变化，尤其是作为社会主义国家的工作人员已经不再是官，而是社会的公仆。但是，我国历来是一个“官”念极浓的国家，“官本位”思想可谓根深蒂固。古时候读书人把做官当作唯一的出路，所谓“万般皆下品，唯有读书高”，“学而优则仕”就是一种真实写照。直到现在，这种“官本位”意识不仅没有多大改变，而且大有扩展之势。促使人们“官”念严重的重要原因，一是令人羡慕的权力、尊严、待遇、安全感和社会地位；二是旧的管理体制，似乎只有当官才有出路，只有当官才最有出息。因此，劳模当官、先进当官、教练当官、学者当官、优秀企业家当官在国外不可思议，在中国却显得非常正常。至于能力，似乎并未引起人们的高度重视。现实生活中，如果没有一官半职，即使你很有能力、本事，你照样没有车坐，安不上电话，说话没有分量，办事没人帮忙。由于不重能力，这几年出现的买官、卖官，跑官、要官也就不足为怪了。“官本位”对“能力本位”的扼杀，必然进一步验证和导致帕金森的“官场通病”，即“自上而下奉行的‘能级递减’”、“一流的找二流的当部属，二流的找三流的做下级，愚蠢的手下多多益善，精明的对手拒之门外”。长此下去，便不可避免地使一些公务员的素质偏低，政府能力变弱。
2、“权本位”的抵抗
邓小平同志指出：“领导就是服务”，“那种只靠发指示，说空话过日子的坏作风，一定要转变过来。”（邓小平：《各级党委和政府要把教育工作认真抓起来》，《人民日报》1985年5月20 日）邓小平在这里明白地告诉人们政府的根本性质。社会的进步与发展已经证明，并将继续证明完全靠权力、用命令的方式正逐步终结，取而代之的是能力水平、服务精神。但是，在中国社会政治生活中，没有什么比权力更能引起人们的兴趣和关注，可谓“无时不有”，“无处不在”，渗透于社会政治和经济生活的每一个角落，制约和干预每一个人的正常生活。有权的，千方百计用权，“有权不用过期作废”；无权的，想方设法弄权，“一朝权在手，便把令来行”。这几年出现的乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款凭借权；以权谋私、权钱交易、弄权枉法还是一个权。加之长期以来权力缺乏制约，导致政府人格变异，政府人格的背后就是权力人格，人格的变异即权力变异。“权本位”的强化，使本来就不十分重视的“能力本位”降到了非常可怜的地位，致使一些地方政府无能力处理本应属于自己管辖范围内的事情。
朱ｒóｎｇ＠①基总理1999年7月6日在全国依法行政工作会议上指出：“‘民告官’，对各级政府依法行政是一个有力的鞭策，也暴露出依法行政的问题。例如，在近一两年的行政诉讼中，有的地方县一级行政机关的败诉率达40％，有的地方乡镇政府的败诉率达70％。这就说明，政府机关执法问题不少，依法行政水平不高。”它从一个侧面反映了政府执政的能力。该管的没有管好，不该管的管了很多，致使能力与职能相背离。可见，“权本位”对“能力本位”抵制造成的严重后果。
3、“关系本位”的破坏
中国是一个人情味极浓的国家，“关系学”非常兴盛，其影响之坏，危害之大，早已为人们所认识。但似乎又总跳不出“关系”的圈子，就在于它的能量远远超出了人的能力。可以毫不夸张地说，办事拉关系、走后门，已经不是什么新鲜的神秘话题。在经济领域，上项目、批条子、要贷款、给政策靠关系；在社会生活方面，干部的提拔、职工的调配、婴儿的落户、孩子的入托、上学和就业、先进的评选、职称的评聘，甚至打击各种违法犯罪，都程度不同地存在拉关系走门子的情况。这些问题在地方政府，尤其是县、乡政府中尤为明显。亲属关系、朋友关系、同事关系、上下关系、战友关系、同学关系、同乡关系等构成了庞大的社会“关系网”，在一些地方起着相当的作用。行政机关中的亲缘化倾向在全国不少县乡政府中较为普遍，有时如果没有这些“关系”的“润滑”，国家机关就难以运转。在一些地方，“人情、关系、金钱大于国法。对违法乱纪的人和事不是依法查处而是说情成风，甚至包庇开脱，以至大事化小，小事化了或者以罚代刑，结果总是处罚过轻。”（朱ｒóｎｇ＠①基：1999年7月6日《在全国依法行政工作会议上的讲话》）由此可见，“关系本位”的不断演化，导致了“能力本位”的逐步退让，导致了人际关系的极不正常。在有的地方，超编安置各种“关系人员”和超编提拔各种“关系人员”似乎都顺理成章、在情理之中。
三、地方政府能力本位构筑需要解决的几个问题
地方政府能力本位构筑是一个全新的事业，也是一个漫长的历史进程。但是，地方政府能力本位构筑在当前必须解决好几个基础性的问题，并以此为契机走出一条政府机构改革的新路。
1、政府概念清晰
政府是什么？恐怕在我们的不少政府官员中，特别是乡镇一级的官员中是不清楚或是不完全清楚的。地方政府能力本位的构筑，前提在于理解现代政府的内涵。中国民主革命的先驱孙中山先生曾经把国家权力划分为民权和治权，即人民权（政权）和政府权（治权）。人民权包括了选举权、罢免权、创制权和复决权。政府权包括了立法、行政、司法、考试、监察等五种权力。这里的政府，实际上变成了处理立法、行政、司法等多种事务的机关，兼有统治、执行和管理的职能。后来，不少中国学者对政府概念进行了诸多阐述，但均未能摆脱孙中山先生的基本思路，即政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，是立法、行政、司法事务的统治、执行与管理机关。
随着政治学研究的不断深化，尤其是行政管理学在我国的兴起，对政府的界定越来越科学。罗豪才教授说：“国家行政机关是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府。”（罗豪才：《行政法论》第三章）《辞海》称，“政府，即国家行政机关。国家机构的组成部分。”《简明政治学辞典》认为，“政府，通常指国家行政机关。国家机构的重要组成部分。统治阶级行使国家权力和实施其政策的主要工具。”从目前看，比较统一的看法，政府即国家权力机关的执行机关。正如马克思所说，“所有的国家都在行政机关无意地或有意地办事不力这一点上去寻找原因，于是它们就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么呢？就因为行政是国家的组织活动。”（《马克思恩格斯全集》中文第一版第一卷第479页）这里，一方面把行政管理同其他管理相区别，指出它是“国家”的组织活动，而不是其他社会组织的管理活动；另一方面，把行政管理活动同国家的立法和司法活动区别开来。
2、政府职能定位
江泽民同志在中共十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能。”建国以来的多次机构改革，之所以收效甚微关键是政府职能没有严格定位。没有职能定位的机构精简和人员分流都是不科学的，都或多或少带有“人治”的痕迹。任何一级政府，凭借什么精简机构，凭借什么确定人员编制，它不能靠领导一个讲话、一个批示来完成，而只能靠职能去定位。政府应该干哪些事，哪些事是政府义不容辞的责任，这是任何一级政府必须明确的。只有如此，才能使政府机构设置、人员分流建立在科学的根据上。长期以来，政府职能错位，总弄不清政府应该管什么。加之，职能划出就意味着权力调整、利益损失，因而职能越多越好。当然，政府职能定位一定要科学、要准确，要能反映当地社会经济、政治、文化发展的需要，切忌“一刀切”，上下一般粗。
笔者认为，地方政府职能定位一要考虑社会的要求，二要考虑政府的能力。目前看可用“三级定位法”，即省、（州）市、县乡三级。既可从宏观、中观、微观三个层级上考虑，也可从决策、协调、执行三个侧面把握。我们讲政府职能的转变，主要是讲政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革，以及政府职权、作用、功能的变化、转换与发展。省一级政府处在地方政府的最高层，考虑其职能时主要是宏观调控和科学决策；州、市政府处在地方政府的中间，起到承上启下的作用，它的职能定位决定了其协调职能的不可或缺；县、乡（镇）是最基层的政府，它的基础性和微观性决定了这两级政府的执行性和直接面向基层的务实性，同时也就决定了其职能的管理型和服务型，以及由管理向服务的重大转变。
3、与政府职能匹配的能力构成
政府职能的定位，只是回答了政府干什么，还未解决怎么办的问题。因此，进一步探索与政府职能相匹配的政府能力，就必然提到议事日程。精简机构的要义并不在“减”，而在于“精”；信息时代，尤其是知识经济即将到来的时代，要求政府是高能的政府，即很高的效率和极高的能力；市场经济条件下政府官员必须廉洁，它已成为现代政府面临的重要任务。国家行政学院刘熙瑞教授认为，过去我们讨论政府职能，往往只从市场失灵或政府失灵角度，来确定政府应该干什么，不应该干什么。实际上这是不全面的。因为它没有考虑到政府本身的即时的质量与能力。当它根本没有能力完成某项任务时，硬性赋予它该项职能，就是不正确的。从这个意义上说，政府职能是客观要求与本身即时条件的统一。政府如何精干、高效、廉洁，如何以最少的投入获得最大的效益，已经是整个时代赋予的要求。达到这种要求的唯一途径，只能靠政府能力去实现。一般说来，地方政府的能力主要包括服务能力（服务社会、服务公民、服务企业、服务市场的能力）、管理能力（政府管理已经不是原本意义上的权力管理，而是凭借能力进行管理）、竞争能力（表现为知识的占有、知识的应用、知识的创新）。

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