责任政府论

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所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。从历史上看，即使在简单的政府体系之中，都存在着不同程度或形式的内部约束的责任机制。这种内部的控制机制，是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，可以称之为维护机制。政府自身的内部控制机制，与政府其他负责控制机制（立法或司法控制）相比，具有一定优势。这种优势在于，监控的广泛性，它贯穿于政府行政活动的全过程，包括事前的、事中的和事后的；监控的全面性，监控的范围覆盖所有的行政行为；监控的及时性和灵活性，政府对其自身的违法行为和不当行为发觉最快，反映最迅速、直接；经济性，所承担的监控成本较小。
在当代各国的政府体系内部，均建立了与自己国情相适应的政府内部的责任控制体系。这些控制体系在实现政府部门的行政责任方面起了积极的促进作用。一般而言，政府体系内部的监控和责任体系包括：
一般监督与特别监督。一般监督系上级机关基于行政隶属关系对下级机关实行的全面监督，其内容涵盖下级职权的各个方面，具有综合性质。特别监督则为无隶属关系的监督，系由专业行政主管机关或单位，对相关机关或单位就特定专门业务范围内所做的业务监督，因此具有专业性质。
权限监督与质量监督。权限监督由监督机关针对被监督机关的行为是否超越职权范围所做的监督，其目的在于监督其合法性。而质量监督则系以监督行为者行为的合法适当为目的。
事前监督与事后监督。前者为使被监督者行为合法适当，在事前采取控制审查的措施，以防弊端的发生，故亦可称为预防监督。而事后监督则系在违法不当事情发生后，对违法不当行为的结果采取矫正、改进以及制裁的措施，以求减少损失，弥补行政相对人所受侵害，并对违法机关及人员予以惩处。
法规监督与非法规监督。前者系由上级机关颁布法规，以拘束力控制下级机关，以此产生的监督作用。此外，其他监督均属非法规监督。
尽管各国政府体系存在差异，但在谋求行政责任的内部机制上，在层级制内部，皆有许多共通的方式，如指挥、指示、认可、备案、审核、撤销、变更、废止、强制执行、代执行、奖惩、管理考核、行政复议等等。
五、政府的诉讼责任
在人类政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道义上的责任，可以说自政府产生以来，自古有之。政府官员违法，须由行政者本人承担某种法律责任，在民主政治发展之前，已有不争的事实存在，因此有“王子犯法，与民同罪”之说。然而政府承担诉讼责任，则是民主政治发展以后的事情。
在近现代民主政治发展之前，占主导地位的是自给自足的自然经济，在此基础上，人们的政治关系、法律关系，无论在形式上还是内容上都是不平等关系。国王或皇帝集立法、行政、司法权于一身，统治者与被统治者的关系是人身的依附关系，而非平等的契约关系。依据“国王不能为非”(the king can do no wrong)这一古老的普通法原则，国王及其所代表的国家和政府，不承担任何实体法的责任。在资本主义社会，商品关系成为资本主义经济中最普遍的和最一般的关系。商品关系是平等者之间的关系。人们只有财产占有的多寡，没有其他诸如人身依附关系。而发生商品关系的途径和手段是契约和意思自治。正因如此，等价有偿、平等自愿、公平竞争成为商品和市场经济的一般要求。正是这种市场关系要求法律确认的所有者的独立的人格权、财产权和平等权，才产生出资产阶级的天赋人权。资产阶级思想家关于人权、民主权、民主政治和法治的理论在思想上为政府承担诉讼责任提供了有力的理论证明。三权分立和法治理论的核心是限制政府的权力，实现责任政府。既然政府和公民之间的关系是平等的，人民、国家和政府均须受到法律的限制，而民主国家的目的在于保障人权，那么当政府机关在行使权力的过程中侵害人民自由和权益，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理。正是缘于此种经济、政治和思想的因素，从18世纪到19世纪，资本主义国家均不同程度地确立了适合自己国家特点的政府诉讼责任制度。
在不同的国家，政府的诉讼责任制度各有差异（注：关于各国行政诉讼责任制度的差别，详细可参阅皮纯协、胡锦光．行政诉讼法教程[m].北京：中国人民大学出版社，1992,18～28.应松年主编．行政诉讼法学[m].北京：中国政法大学出版社，1994,22～36.），但其本质是一致的，即司法机关经法人、公民申请，依法审查行政机关行政行为的合法性及适当性，从而追究政府机关违法责任的诉讼制度。在我国，依据《行政诉讼法》的基本精神，行政诉讼责任是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，由人民法院依法审理，并追究法律责任。在现代民主国家，政府承担诉讼责任，或者司法机关对政府行使行政权力进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应补偿，同时追究政府违法的法律责任，已成为责任政府和法治政府不可缺少的一个重要环节和制度。它对于保障公民合法权益，促进政府责任实现，保证宪政完善均起了重大作用。
六、政府的侵权赔偿责任
在民主政治体制下，政府并非是超然于社会之上，享有特权的某种神物，而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。在现代法治国家，政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。我国《宪法》规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”（注：中华人民共和国宪法．第31条，第3款．）。《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”（注：中华人民共和国行政诉讼法．第67条，第1款．）。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过《中华人民共和国国家赔偿法》，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。
从历史上看，政府侵权赔偿责任的确立，是第一次世界大战以后的事情。在19世纪70年代以前，由于受国家绝对主权论、国家无过失论及不能违法论、国王不能为非的普通法的影响，政府不承担侵权赔偿责任。在此阶段，政府官员职务侵权行为侵害了人民的权利，由政府官员自己负责，受害人依据民事侵权法或普通法的规则，向有过错的政府官员索赔。由政府官员自己承担赔偿责任，无论是从理论上，还从现实中看，都是不公正的。因为普通公民为自己利益而活动，他是自己行为的得益人。政府官员为公共利益而活动，社会得益于他的行为。行政法学家施瓦茨认为“低级官员通常工资很低，要求他承担履行职责所固有的风险，用自己的钱赔偿受他的侵权行为损害的人，那也是不公正的。把政府官员的地位与普通公民的地位相提并论将会导致不公道的后果”（注：［美］伯纳德·施瓦茨．行政法[m].北京：群众出版社，1986,524.）。从另一个层面来看，由政府官员个人承担赔偿责任将无疑会严重损害政府官员从事公务活动的积极性和主动性。因为政府官员履行职务越不积极，他本人就越安全；履行职务越积极，他面临的风险越大，如此产生的后果是“慑于这种责任的威胁，行政官员就不敢按公共利益的要求……果断地履行职责”（注：美国最高法院判例汇编（第416卷）．232、240.）。事实上，由于政府公务活动过失所引起的损害往往比较严重，而公务员个人财力有限，令公务员承担侵权赔偿责任不但不公，而且公民（受害人）的权益也不能得到充分保障。
在本世纪20年代前后，政府的赔偿责任得以全面确立，主要表现为：一是政府赔偿责任作为一项原则和独立的法律责任已经确立，二是许多国家均制定了国家赔偿法。1919年德国威玛宪法第131条规定：“官吏就其所受委任之职务行使公共权力，而违反对第三人之职务上的义务时，原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任但对于官吏有求偿权，上述损害赔偿，得以非常司法手续求之”。这是世界上首次通过国家大法规定的赔偿责任。从此以后，许多国家制定了专门的国家赔偿法，规定了政府的侵权赔偿责任（注：如1910年德国联邦责任法；1946年美国联邦侵权赔偿法；1947年英国王权诉讼法；1947年日本国家赔偿法；1948年奥地利国家赔偿法；1981年德国国家赔偿法等等。）。
进入20世纪中叶以后，政府的侵权赔偿责任呈现出不断加重和扩张的趋势，这主要表现在，逐步扩大了政府赔偿责任的范围，政府赔偿的范围覆盖了几乎所有的行政领域；通过扩大对政府官员过失的解释，扩大过失的范围，减轻受害人的举证责任而放宽了政府赔偿的条件；建立了客观过失的概念，只要公务员管理不完善，有缺陷，即构成过失，国家应承担赔偿责任；确立了无过错责任或结果责任原则，作为过错原则的补充等（注：参阅皮纯协、冯军主编．国家赔偿法释论[m].北京：中国法制出版社，1994,35、44～51.）。
 

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