机构改革中政府的职能转变和权力转移

在世界各国的现代化进程中，政府与市场的关系问题，一直是体制改革中最为敏感的问题。市场机制能否充分发育，政府行为是否与市场经济的发展相协调、相一致，往往成为一国社会现代化进程中最重要的因素和最鲜明的标志。我国的市场经济是在传统计划经济体制的“母体”中逐步发育和生成的，经济的市场化进程不仅表现为生产力的更替，而更重要的是表现为体制的转换即由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。扬弃旧体制，创造新体制，其间新旧体制的磨擦和碰撞必然会使一系列的深层社会矛盾，诸如：市场运作机制的渗透与适应现代市场经济规律的政府职能和机制建设却相对滞后的矛盾、政治权力的公共性与少数权力腐败的矛盾、社会利益格局的分化与共同富裕目标的矛盾、劳动力资源配置的市场化与工人阶级主体地位的矛盾以及政治文化价值多元化与社会共同理想的矛盾等在一定程度上凸现出来，中国经济的市场化进程步履艰难，面临着诸多难题的重重包围。诸多矛盾的存在直接构成了对现行政府职能和权力运行的挑战，决定着政府机构改革和职能转变必然要成为经济改革攻坚时期政治体制改革的重点和关键。
假如我们不能审时度势，通过积极而稳妥的以政府机构改革为重点的政治体制改革来化解这些矛盾，那末经济体制改革深化所遇到的深层障碍性因素就很难排除，整个改革事业也就很难有新的突破，而且以往所取得的改革成果也就难以巩固甚至会丧失掉。“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。……从这个角度讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第164页。）“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果， 不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第176页。）由以上分析可以看出，在经济市场化向纵深发展的改革攻坚时期推进政府机构改革，其实质就是要解决政府职能与社会主义市场经济发展间较为尖锐的矛盾，使其适应经济市场化和社会现代化的规律，以调适国家与社会的关系。围绕这一改革的总方向，在政府职能和权力运行体制上，就需要深入解决以下三个相互关联的基本问题：
（一）政府职能转变要与市场经济的发展方向相协调、相同一，加强对经济发展的宏观调控。
根据政治学的一般原理，国家作为政治实体具有两个最基本的功能，一是政治统治，二是实现对社会的全面管理。而国家对社会管理的核心内容是实现对经济发展的管理。恩格斯曾经这样概括国家权力对于经济发展反作用的三种形式，“它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期就要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第701页。）这实际上也是政府在执行经济职能时可能出现的三种情况。与一定的经济形态和经济发展保持同一方向，以保护和促进经济发展，而防止沿着相反的方向或其它方向阻碍经济发展的情况发生，是现代政府经济职能运行所依据的根本原则，更是社会主义国家政府正确履行其经济管理职能的基本出发点和落脚点。
十一届三中全会以来，随着经济体制改革的深入，我国进行了几次较大的政府机构改革，取得了不同程度的进展，但由于历史条件的制约和宏观社会经济——政治——文化环境的限制，传统的“直接控制型”管理体制并未得到根本性突破，政府机构存在的诸多问题也未能得到根本解决，现行的政府经济管理模式与社会主义市场经济体制的矛盾仍十分突出。不仅机构庞大、人员臃肿、效率低下、官僚主义严重等弊端长期难以消除，而且在新旧体制的磨合期，国家的经济管理职能却又产生了一种新的“二律背反”现象：在经济转轨时期，一些机构和部门仍习惯于旧的体制和做法，企图用强制性权力对生产经营活动进行干涉和控制；违背市场经济客观规律的强制性管理，必然又会与经济发展产生尖锐矛盾，导致另一种极端——放松甚至放弃国家对经济的宏观调控，从而使市场的某些弱点和消极方面得不到有力抑制和有效引导，使转型期的经济生活必定出现某种程度的紊乱和非常态。因此，随着经济市场化程度和现代化进程的继续深入，新一轮的政府机构改革势在必行，“不改革就没有出路”。
国家的经济职能及相应的政府管理体制必须与经济发展的方向相协调、相同一，是推进转型期机构改革所要解决的实质性问题，也是政府职能定位所必须遵循的根本原则。在机构改革中首先必须要依照现代市场经济的运行规律规范政府职能，这是实践的先导。根据上述原则，政府的经济职能大体可归并为三类：宏观调控、保障监督和协调服务。政府所要直接管的就是与这三个方面有关的事情，除此以外的一切经济事务，都应放手让企业和社会中介组织自己去管理。从这样的职能定位出发，机构改革和政府职能转变的总趋向就是：调整和减少专业经济部门，逐步削弱行政控制性部门，切实加强宏观调控性部门。
（二）政府职能转变要适应社会主体的发育和发展，加强对社会发展的协调和服务。
国家脱离社会，国家权力成为凌驾于社会之上统治社会的特殊力量，是一切国家不可避免的弊端。在打碎旧的国家机器基础上建立起来的社会主义国家政权体系，已经不是完整意义上的国家形态，而是一种过渡性的“半国家”（列宁语）。这种国家形态的主要功能就是通过社会机体的发育和发展，逐步削弱对社会进行强制干预的职能，逐步拓展为社会发展协调服务的职能。但由于历史的承继性，在社会主义国家机构中也会长期存在着把自己凌驾于社会之上的弊端，在国家工作人员中则会长期存在着把自己看成是社会赖以生存的力量的认识误区，同时由于社会机体的自主发展程度还较低，这就进一步强固了国家包揽社会事务的弊端。我国现行的政府机构及其管理体制，基本上是与比较落后的社会、经济、政治、文化状况相适应的，主要是依靠行政手段来管理社会事务，比如许多本来应该运用法律手段或通过社会中介组织来解决的问题，却是通过设立政府机构来管理，从而就把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。这种管理体制和政府职能，一方面造成了政府机构重叠、臃肿庞大、人浮于事、互相推诿，滋生严重的官僚主义和以权谋私的腐败之风，另一方面则严重影响和制约着社会的自主发育和发展，使社会与政府间的矛盾在转型期就显得十分突出。
因此，削弱控制性管理职能，加大协调服务性管理职能，把一些政府部门由凌驾于社会之上变成真正服务于社会的协调管理机构，就成为我国政府机构改革所要完成的实质性任务。在社会主义市场经济条件下，国家对社会发展的协调服务职能，主要包括三大类：政策调控、社会保障和政务管理。除此而外，一切具体的社会事务，都应该逐步移交给各类社会组织去处理，政府不再包揽社会事务。在基层，则要大力发展社会生活的群众自治，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，依靠自己的力量创造幸福生活，促进社会主体的发育、成熟和发展。这既是社会主义民主最广泛的实践，也是把政府机构从琐细的社会事务和社会矛盾中解脱出来，真正做到精兵简政、提高效率。
（三）在职能转变和机构改革中，逐步推进国家权力向社会的转移和回归。
权力资源的重新合理配置是我国机构改革和政府职能转变中的核心问题。权力配置不科学、不合理，不适应现代市场经济规律和现代化发展的要求，而是囿于传统的高度集中的计划经济的思路，政府机构的职能运行就会失去其合法性支撑和权威性，也就很难从根本上避免重蹈“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的覆辙。这既是以往机构改革的教训，也是当前机构改革能否顺利推进所要解决的关键性问题。
政治全能化、高度集权化作为我国传统权力格局的主要特征，虽说在特定的历史条件下曾起到过积极的乃至全局性的决定作用，但随着改革开放的启动和加深，这一格局越来越使得转型时期的中国政治发展面临着诸多难题。单就我国现行的管理体制来说，其中的弊端，从一定意义上讲，都无不与权力高度集中有着密切联系。权力过分集中是制度中的主要弊端之一。（注：见邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第320—343页。）现实生活中某些政府部门的职能错位，都能在一定程度上从其自身权力的错位中找到原因。权力错位则集中表现为权力的过分集中。而隐藏其中的实质性问题，则是某些国家权力严重脱离社会。因此，推进机构改革、实现政府职能的转变，必须把切实解决国家权力向社会的逐步转移和回归提上日程。
国家权力本就来自于社会，随着经济和社会的发展，它最终还是要回归社会，这是国家和社会间关系发展的总趋势和一般规律。当然，这种趋势的实现首先表现为一种渐进和逐步的发展过程，即由集权政治向民主政治逐步发展、由较低的民主发育程度向较高民主发育程度逐步发展的规律。即便是在现代社会，国家权力向社会的回归，也只能是一个逐步的转移过程。转型时期进行的政府机构改革和职能转变，也就是要通过不断改革权力过分集中的现行管理体制，以实现公共权力在国家和社会之间的合理配置，逐步完善社会自我管理、自我发展的机制和社会制约国家权力的机制，创造社会能够收回国家权力的条件，最终实现国家权力向社会的转移和回归。改革权力过分集中的现行管理体制，主要是通过国家向社会全方位放权来实现的。放权主要包括党放权于政、政放权于企、中央放权于地方、上级放权于基层等若干方面。这几个方面虽涉及的范围各不相同，放权的程度也不尽一致，但总的实质却都是国家要向社会放权，是“社会把国家政权重新收回”，“变成社会本身的生命力”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第95页。）的伟大历史进程的逐步实现。
总之，准确定位政府职能、正确行使政治权力是我国政府机构改革的出发点和根本依据。只有按照其自身的职能和权力运行设置机构、配备人员，才能切实摆脱政府机构改革中的“三大怪圈”（政府职能的“膨胀失调——紧缩调整——再膨胀失调—再紧缩调整”、机构改革的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”、权力的“下放——上收——再下放——再上收”），协调好机构改革与经济体制改革、政治体制改革、行政体制改革等各个系统之间的关系，创造出机构改革顺利进行的良性生态环境，实现政府机构运作的优化。这既是我国政府机构改革的根本出路和希望所在，也是我们在实践中努力的方向和目标。