政府部门的自我扩张行为分析

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相比较而言，我国是一个有两千多年的封建专制主义历史的东方大国，生产力水平极低，商品经济和市场事实上在我们国家过份弱小，政治权力在社会生活中一直起着决定一切的作用。受封建残余的影响，形成了在政府中，一种重复地保护自己的权力范围、抗拒变革、扩大自己控制的地盘的倾向。再加上受“苏联模式”的影响，长期以来，认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化和社会都实行中央集权的管理体制。在这种管理体制下，政府管了许多不该管的事务，把计划作为资源配置的唯一手段，把太多的社会功能加在政府肩上，大大扩充了政府的职权范围，使政府权力日益强化，政府机构愈加臃肿庞大，终于形成了与这种经济体制相适应的高度集权的政府行政管理体制。在中央集权的计划管理体制下政府权力无所不及，其触角涉及政治、经济和社会生活的各个方面。政府权力和经济权力的界限、政府与企业的界限、政治生活与市民社会的界限已经湮没，诸如经济资源完全由政府以行政手段和指令性计划加以配置；人们的生活也完全笼罩在政府权力之下。缺乏制约、监督不力的情形困扰着监督职能的有效发挥，更进一步地助长了政府部门的自我扩张。
政府部门的自我扩张行为所造成的社会危害，首先表现为政府财政支出水平增长。在西方国家中，政府部门自我扩张行为所带来的巨额代价日益成为人们关注的焦点。分析近20年我国财政支出的结构，可以看出，财政支出的大部分被“人头费”吃掉了。近年来，财政每年需要增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上。人们戏称我国财政正在向“吃饭型财政”发展。政府部门自我扩张，必然导致机构庞大。机构庞大，也增加了行政管理费用支出。资料表明，我国财政支出中的行政管理费，1996年已达1040.80亿元，比1980年的60.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理占财政支出的比重“六五”时期为6.8％，“七五”时期为8.8％，“八五”时期上升为11.9％，到1996年进一步增加到13.1％。（注：1998年3 月16日《人民日报》：“财政被‘官’压弯了腰”。）
其次，政府部门自我扩张对社会经济发展的影响，正如恩格斯所说：“总的说来，经济运动会替自己开辟道路，但是它必定要经受自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用。”（注：《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年第1版，第482页。）恩格斯在致施米特的信中，把这种反作用进一步分解为三种情况：第一，它可以沿着经济发展方向起作用，在这种情况下就会使经济发展比较快些；第二，它可以沿着经济发展相反的方向作用，在这种情况下它经过一定的时期就都要遭到崩溃；第三，它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动经济发展沿着另一方向走。很明显。第二、第三种情况，都会给经济发展造成巨大的损害，引起大量的人力和物力的浪费，这是政府部门自我扩张行为对社会经济发展发生负作用的典型表现。例如在我国改革开放之前，正是政府部门自我扩张，在相当大的程度上遏制了经济的发展；使社会和个人的积极性无法发挥，使企业丧失了自我改造、自我发展的能力，使本来在我国尚需大力发展的商品、市场经济不能建立起来，使市场配置资源的作用不能有效发挥，束缚了生产力的发展，以致往往把整个经济搞死，使其失去了生机与活力。
政府行政权力的极度扩张和财政支出水平的增长，是现代西方国家加强政府对市场干预的结果。面对着膨胀了的政府权力，人们意识到，市场本身不能解决问题，政府干预也未必能够奏效。市场本身有许多缺陷与不足，并非万能，但政府干预同样也非万能。这是福利国家存在近一个世纪以后人们对它理性思考的结论。面对资本主义所固有的内在冲突，政府干预并非总是那么有效。相反地，在某些领域，由于政府权力的膨胀，干预越多，企业发展越缓慢，经济规律因之遭到破坏而不能有效地发挥作用，效益大大低于成本，由此造成了社会资源的大量浪费，社会供给减少，商品服务价格上升，损害消费者利益。这不得不迫使人们重新思考政府干预的合理性、有效性和必要性。
在我国，由于政府部门的自我扩张，导致政企不分。政府部门直接参与企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，造成了责任不清和决策失误。难以发挥市场在资源配置中的基础性作用，致使企业在实际上已成为政府的附属物，导致我国商品经济落后，市场狭小。主要依靠行政手段管理经济和社会事务，使许多本应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。其结果是使社会产品和社会资源的运动被政府部门的这种扩张行为人为地分为能有效控制和无力控制的两块。对能有效控制的往往控制得过细过死，陷入了繁忙的企业事务之中；对于无力控制的却又往往放任，造成了我国社会总需求与总供给的失衡。政府机构重叠庞大，人浮于事、效率低下，不仅滋生了文牍和官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，而且也给国家财政造成了沉重的负担。
再次，政府部门自我扩张行为对民主政治与法治建设也产生了巨大的负面影响。在18世纪盛行的消极政府时代，保障个人自由是时代的主旋律，权力分立，不能混合的观念居于主导地位。但随着资产阶级政府部门的自我扩张，国家机关之间的分权与制约的第一位已为相互合作所取代，立法、行政和司法不能混合的观念已不具有现实意义。分权原则主要地成为了一种保持国家最上层机关之间的平衡的政治原则，从而使当代政治演化的结果就是政府部门在国家机关体系中取得越来越优越的地位。人数众多、力量分散的国会除具有监督的作用外，在制定政策方面已丧失了主导地位。“事实上，现代政治体系本质上是‘官僚化的’——以文官统治为特征的。”（注：阿尔蒙德·鲍威尔：《比较政治体系：体系、过程和决策》上海译文出版社1987年版，第190页。）面对着这种政治现实，人们不得不提出，非经选举产生的官员行使如此巨大的权力，其合法性究竟何在？十分明显，是政府部门的自我扩张行为使“三权分立”的权力结构失去了原来的政治意义。政府部门权力日趋强化，国家公共权力日趋由政府垄断，这无疑是对资产阶级议会至上的民主政治和“主权在民”的宪政原则的极大威胁。按照现代法治的原则，政府固然也应依据法律从事，但“无法律即无行政”的时代已经一去不复返了。
政府部门的自我扩张行为，对我国社会主义民主政治和法治建设的直接危害是：政府行政权力由政府自己确定，带有很大的随意性；自己确定的权力由政府自己去行使，约束性很差；权力由政府领导人的讲话、指示、批示来体现，不可避免地带有主观随意性；权力由内部文件规定，只有少数官员知道，缺乏公开性和透明度，监督也不易落实；政府机关工作人员对其上级负责而不对法律负责，上级对其下级或不属于自身职责范围内的事项予以干预，下级以及其他受干预的不敢提出反对意见。这样，在实践中就造成了职责不清，下级的晋升、奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的情形，形成了权力垄断、权力混淆、权力无法可依、甚至有法不依、权力制约机制不足等问题。权力商品化、权钱交易泛滥，寻租行为的出现和特权的存在亦在所难免。正如邓小平同志所严肃指出的“我们所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994 年第2版，第332页。）这种特权，是封建主义残余影响尚未肃清的表现，也是政府部门自我扩张行为的产物，其突出的特征就是，在处理法律和权力的关系时，不是法律支配权力，而是权力支配法律，把权力凌驾于体现广大人民利益和意志的法律之上。在这种情况下，民主不复存在，“法治”不复存在，国家一切权力属于人民的宪政原则化为乌有。
三、遏制政府部门自我扩张行为的措施分析
政府部门的自我扩张行为，在过去已经引起了不少的流弊和社会危害；而对我国来说，还在继续发生阻碍国民经济市场化和建设社会主义民主政治的破坏作用。因此，我们必须采取有力的措施来遏制它。
正如一切存在的东西，在它取得存在的一般社会条件还在发生作用的限度内，我们无法凭着一己的好恶使它从历史上消失一样，资本主义既想维持其私人所有制的生产关系，继续推崇个人主义的价值观，又试图从上层建筑领域中，把加强政府部门的权力作为解决其内在矛盾冲突的良药，这是不可能实现的。面对着日益尖锐的各种矛盾，无论资本主义政治理论及其市场经济怎样发展，把如何发挥政府权力的效益摆在首位，其次才是防止权力滥用，资本主义社会自身都无法克服其所固有的矛盾。资本主义一步一步地走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。
马克思主义国家论认为，社会主义国家是国家走向消亡过程中的国家形态。随着社会化大生产的发展，社会主义国家的政府职能越来越简化，纯行政性机构将会逐渐减少，工作内容也将是逐渐减化，到那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替，政府也就不复存在。但是，在社会主义的初级阶段，在国民经济市场化的进程中，国家公共权力的作用在一定程度和一定范围内，不仅不能削弱，而且还必须加强。没有这种公共权力，市场经济秩序就不能建立，社会生活就不能维持。但当权力的需要是绝对的时，权力的运行也绝对的会对社会造成伤害。现实中所存在的政府部门自我扩张行为，几乎无一例外地成为制约社会发展的因素。如何解决这对现行矛盾，对其扩张行为进行遏制，笔者认为应采取如下措施：
第一，必须根据经济的发展水平和社会发展趋势，不失时机地转变政府职能。社会主义国家政府所具有的政治性和公共性职能，在地位上并不是并驾齐驱的，而是有主次之分。社会越向前发展，政府的公共性职能就越突出。在这个过程中，就越需要政府按照社会经济发展的要求转变其职能。在发展的初始阶段，为了迅速地摆脱经济落后的制约局面和较快地建立起相当规模的工业体系和国民经济体系，政府对经济进行广泛的、甚至是直接的干预。我国的情况也是这样，也是政府通过给重要投资项目以财力支持的办法，或是用发展战略产品的办法，来进行直接调控。但随着国家经济的发展，原有的政府干预制度造成了效率低下和发展的阻滞，市场的作用将会逐渐变得更为重要。因此，按照市场经济发展水平和社会发展形势的需要来建立、调整乃至撤消某些机构，坚持以政府职能转变为中心内容的政府机构改革方向，在现阶段就成为十分必要。只有这样，才能从根本上遏制政府部门的自我扩张行为。

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