政府部门的自我扩张行为分析

政府作为一种社会政治组织，具有一定的结构。从其历史发展来看，都经历了在组织结构上由小到大、由简单到复杂；在掌握的权力和管理的事务上由小到大，由少到多的发展过程，有人把它称为官僚政治的发展过程。这种发展过程就是政府部门的自我扩张过程。从理论与实践相结合的角度，对政府部门自我扩张行为进行分析，在方法上，需要把经济分析纳入政府研究的视野；在具体内容上，涉及对权力、政府组织机构的设立及其人员的配备、政府的作用、政府支出等问题的研讨。我国政府部门所存在的自我扩张行为，反映了旧社会官僚政治的残余，它一方面是与初级阶段的基本国情相适应；另一方面又是与社会主义的本质规定性相矛盾冲突。因此，在新的历史条件下，开展对政府部门自我扩张行为的表现、社会根源、危害性及其如何予以遏制的研究，具有十分重要的意义。
一、政府部门自我扩张行为的表现
概括地说，政府部门自我扩张行为的表现，主要包括政府权力的膨胀、机构的庞大及其组成人员的增加、支出水平的增长等方面，这是我们从历史的实证分析中所得出的结论。
近代资产阶级革命，确立了人民主权的原则。掌握国家政权的资产阶级，迫切地要求建立资产阶级的民主政治，要求政府严格按照“法治”、“人民主权”的宪政原则办事，政府的一切活动均应严格置于制定法之下，忠实于“无法律即无行政”的政治格言。但国民议会所制定的法律只能就国家行政管理的一些而并非所有的问题实行规定。这样，自由资本主义时期的政府权力及其活动也就被限制在比较狭窄的范围内，诸如公共需求的满足、公共产品的供应、公共资源的配置以及公共福利的增进等。至于立法权，则专属于国民议会。与上述的政府权力及活动范围相联系，政府组织结构简单，机构少，组成人员少，政府财政支出也少，真正反映了“小政府，大社会”的社会现实。
然而，随着从自由资本主义发展到垄断资本主义时期，日益尖锐的矛盾和各种复杂的利益冲突这种社会现实，引起了政府权力的大幅度扩张，并呈递增的趋势。随之而来的是政府活动范围的不断扩大，机构的大量增设和人员增加，政府财政支出水平增长，如法、德、日、瑞典、英、美等主要发达国家，财政支出占国民生产总值的比重，1880年平均为10％，而1991年就已经增长到48.5％，总共增长了38.5％个百分点。（注：参见世界银行《1986年世界发展报告》、《1994年世界发展报告》。）政府财政支出占国民生产总值的比重都发生了不同程度的增长。政府财政支出的膨胀，显然是衡量政府部门自我扩张行为的一项重要指标，它在相当程度上表明了政府所支配的资源配置份额的大小。
另外，政府的自我扩张，还可以从能够反映政府权力膨胀的政府委任立法的出现和设置一定的经济管理机构中得到证实。以美国政府为例，从1760－1869年中，只有1830－1839年的十年里新设立了一个机构，而1970－1979年新设立的机构就达20个；1760－1769 年新颁布的法规4个，1970－1979年新颁布的法规125 个（注：参见莱维·巴特拉《1990年大萧条》（ravi batra: the great depression of 1990. new york: venus books, 1987 ）。这表明，在近210年中，美国政府每10 年制定、颁布的法规数目和增设的政府机构也是呈扩张的发展趋势。以“自由放任”典范而著称于世的美国尚且如此，其他国家政府部门扩张的情况也就可想而知了。
我国政府部门的自我扩张，就权力而言，政府部门的权力极度膨胀和高度集中。具体表现是：由政府大包大揽、直接配置经济资源、直接经营管理企业。
就政府机构和政府部门组成人员而言，1949年9月27日， 《中华人民共和国中央人民政府组织法》的通过，正式成立了中央人民政府。中央人民政府委员会下设四大机构：人民革命军事委员会、政务院、最高人民法院和最高人民检察署。政务院是管理国家行政最大的部门，下设35个部、委、署、院。不过，相对于今天来说，当时的35个部委在组织机构上是简单多了。自1951年12月开始，先后经历了六次精兵简政，但一直未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。到1993年4月19日，根据《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院直属决定将直属机构调整为13个，办事机构调整为7个， 国务院事业单位调整为8个，国务院下属机构总共69个。到1994年底， 中国的事业单位总数达到130多万个，2600多万从业人员。
政府机构的膨胀，直接导致了政府部门组成人员的增加和政府支出的增长。经过1993年的机构调整，尽管部门数目减少了，但人员并未减少。5年后的今天，人数反而多增加了100万。截至1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长了82.3％，大大高于我国同期总人口27.1％的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由1978年的2.1％上升到1996年的3％。在财政供养人员中党政机关干部约1100万人。（注：1998年3月16日《人民日报》：“财政被‘官’压弯了腰。”）从我国不同历史时期总人口与财政负担的脱产人员的比例来看：汉朝为3000∶1；清朝为1000∶1；而现在是38.8∶1，即使按1100 万党政工作人员计算，这个比例也为156∶1。从我国与外国的对比来看：克林顿在第一任总统上台时指出，美国联邦政府近300 万人的政府文职人员，占全国劳动力的2.8％；德国和日本政府的这个比例只有1.4％；英国是1.9％；而我国的这个比例数约为5％，也就是说，我国吃国家财政饭的人员与全国劳动力人口的比例是西方发达国家的2倍到4倍。（注：《作品》杂志1998年增刊第54页。）
总之，在我国，政府的行政权力和活动范围几乎无所不在，政府行政管理体制是一种“泛政府”的体制。在这种体制中，政府的权力与活动范围，远远地超出了其应有的范围，政府部门极度扩张。我们正在进行的以转变政府职能为市场取向的改革，从某种意义上说就是要遏制政府部门的自我扩张，而相应地扩大市场主体的活动范围和有效地发挥其功能。
二、政府部门自我扩张行为的根源及社会危害性分析
纵观不同类型的国家政府部门自我扩张行为的表现，究其根源，既有相同的规律性，同时，也有不同的社会历史原因。
就相同的规律性来说，作为一种社会政治组织的政府，一者它或多或少地总要集中反映和代表整个社会的利益和意志，具有公共性的一面；二者它又是“系统地采用暴力和强迫人们服从暴力的特殊机构”（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45页。），具有强制性的一面。政府的这种强制性，还表现为主要源自国家政权力量的“超经济强制”和主要源自国家财产所有权的“经济性强制”。
政府所具有的公共性和强制性特征，为政府部门能够自我扩张准备了十分有利的条件。任何一个新政府，都宣称是整个社会利益和意志的代表，政府所推行的一切，都是为了实现整个社会的利益，并以此号召全社会对政府意志的服从。
然而，政府不只是一个抽象的概念，在现实中，政府都“是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成”。（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1985年第2版，第47、44—45页。）诚然，政府本身不应有自己的私利，但操纵并组成政府的人却有着自身的利益，而且他们会借助政府的强制力来实现自身的利益，这时政府权力就完全表现为同人民大众的“分离”。在某种意义上，他们执掌政府本身并不是目的，真正的目的只不过是通过政府来更好地实现他们自身的利益，其通常所采用的办法就是通过扩张政府部门从而间接地扩张了自己的权力，其自身利益的极大化也相应地得到了满足。在此过程中，公共性特征就起了一种很好的粉饰作用，他们利用其特殊地位，给人们造成一种假象，似乎他们都是在为社会、国家、集体谋福利。
对于政府各个部门的组成人员来说，一方面他们是在以国家的名义行使权力，其行为具有相当大的自由，权力越大，自由也越大；“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”。（注：塞利格曼主编《社会主义大辞典》第3卷第70页。）当官僚把政府措施看作为自己图谋利益的勾当时，他们就会为自身利益最大化的动机所左右，他们对社会利益的理解也就会或多或少地夹杂着自身的利益，并促使他们不断地扩张权力；另一方面，由于他们的灵活性与他们最大化利益动机的强烈刺激，使他们在实际中常常为了自身最大化的利益铤而走险。这两方面所产生的不良后果，我们不应该单纯地从官员是否正直方面去寻找原因，事实上无论谁处于这种地位，都会依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来行动。这里可能出问题的不是个人，而是官僚机构内部的约束机制。如果约束机构不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地或丝毫没有地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证社会共同利益不被他或他的后继者有意或无意地损害。不受制约的权力必然走向腐败。这无疑地揭示了不论什么性质的国家中，政府部门自我扩张行为根源的共同规律性。
有共同的规律性，就必然地有特殊的矛盾性。在西方国家，政府部门扩张，还是由其政治、经济和社会矛盾所决定的。西方国家是把政府部门扩张作为其解决这些矛盾的有效途径。
“看不见的手”的理论是自由放任的古典市场经济的奠基石。在这种经济体制下，政府是消极的和充当“守夜人”角色。但是，随着资本主义自由经济的发展，资本主义所固有的矛盾日益激化，自由放任带来的垄断、通货膨胀、失业、经济危机等社会问题日益增多。这些问题开始危及资本主义的政治统治。面对这种社会现状，那种“管事最少的政府就是最好的政府”的旧有观念，以及根据这种观念所实行的控制政府权力及活动范围的法律也已经不适应垄断资本主义的发展需要，完全靠市场自发作用进行调节的自由主义的统治方法日益显示其难以解决根本的社会、经济问题的弊端。为了维护资本主义的生产关系，资产阶级政府不得不从全局着眼，采用对社会经济事务的积极干预主义。政府权力正是在这种社会背景下日益强化，资本主义政府部门扩张也就不可避免。

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