限制政府规模的理念

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最为根本的原因是，近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式。官僚制是政府规模膨胀的总根源。因为，与官僚制的政府机构相伴而生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致了大政府、大公共开支和高行政成本。特别是把这种官僚制模式放在与其职能和与社会的关系中，就会看得更加清楚。如上所说，政府机构的设置是同政府职能相适应的，一定的政府职能就应有相应的机构来行使。而政府职能应当有一个从合理到不合理的自然演进过程。也就是说，社会的发展会不断地向政府提出新的要求，要求政府担负新的职能。政府自身的发展，也会出现原来的部分职能将会更新或丧失，新职能会应运而生。这种新旧职能的替换，始终处在一个动态的过程之中。因此，转变政府职能实际上是政府职能更新的问题。但政府职能更新如何才能成为一项经常性的活动，而不是以发动行政改革运动的方式实现，这是官僚制所无法解决的问题。因为官僚制下的政府有着天然的维持其政府职能的惰性，维持有余而创新不足，而且它还可能以维持原有的社会政治经济和文化秩序为借口来延续政府运行的惯性。说穿了这还是一个利益的问题，因为官僚制事实上造就了一个特定的利益阶层，如果不是到了不得已的程度，它不会轻易放弃既得利益。所以它有着拒斥改革的惰性。当社会要求政府承担新职能时，它为了表明自身的公共性又表现出了积极的态度，承担起了新职能，但是它却不愿意放弃那些旧的、过了时的职能，它依然要抓住这些职能不放。所以，我们总是看到那些失去了存在合理性的机构依然存在。虽然经过了一场行政改革，精简了一些机构，但要不了多少年，又出现了一些失去存在合理性的机构，正是由于这个原因，才出现了从精简到膨胀的恶性循环。
当然，社会的要求或公共选择是一个不可忽视的因素。政府规模的膨胀是公共选择的结果，缩减政府规模也应当是公共选择的结果。但是公共领域的自由选择，总是有利于政府规模的膨胀，而不利于做出缩减政府规模的选择。因为，就整个社会而言，个体的理性可能会成为整体的非理性，政府规模膨胀作为公共选择的结果就证明了这一点。毫无疑问，政府职能的增长是公共选择的结果，正是议会、官僚、特殊利益集团各方面的个体理性选择，才推动了政府职能的持续增长，与此相应的就是政府规模的膨胀。也就是说，政府本身是一种公益物品，人们即使不付出，也可以享受政府提供的服务，虽然间接地人们付出的更多，却总是不被意识到。所以人们总是自然地倾向于选择扩大公共领域和扩大政府规模，以致于巨型政府总是成为各国的现实，反而缩小政府规模的行政改革却举步维艰。
从政府发展的实践来看，近代社会早期的自由主义理念对政府的角色作了严格的限制。但是，古典自由主义过分贬低政府作用而无限夸大市场的功能，难以避免有效需求不足和生产过剩，最终导致了1929-1933年资本主义世界经济危机的爆发，自由放任主义彻底破产。凯恩斯主义作为一种新范式应运而生，提出国家应干预经济活动，实行国有化和经济计划化，才能避免自由市场的严重缺陷，从而开始了西方国家政府对经济和社会事务的大规模干预。然而，过分强调政府作用，无限扩大政府的权力和职能，造成了官僚机构的庞大和低效。以美国为例，在20世纪30年代罗斯福新政之前，美国政府在职能方面属于典型的小政府。1929-1933年经济危机以及随之而来的大萧条的出现，使一部分人认识到很多问题不能够由市场制度解决，存在着“市场失败”。为了弥补市场失败，美国开始实施罗斯福新政，赋予政府广泛的社会经济职能。政府为了社会的稳定、经济的发展，不断地通过法律措施把政府干预社会经济生活的政策措施进行合法化、固定化，导致了美国政府社会职能、经济职能的持续增长。美国政府的职能增长经历了罗斯福新政时期、杜鲁门的“公平施政”时期、约翰·肯尼迪的开拓“新边疆”时期三个阶段。通过历届政府的努力，美国政府建立了系统的社会保障福利制度，以及大规模的经济社会管制制度，与此同时，政府的规模也达到了空前的地步。由于美国政府规模过度膨胀，自60年代初到70年代末，联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到700亿美元以上。全部的联邦开支已经上涨了6倍，达到5000亿美元以上；国债几乎是过去的3倍，接近1万亿美元。同期美国的人口总数仅增长了大约20%。由于政府贯彻执行陈腐规章和处罚条例，也阻碍和限制了自由市场的活力。美国前总统里根指出：“过去半个世纪中，人们得到的只是新政、伟大社会以及产生一个拿走45%的国民财富的政府。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）政府规模的膨胀引起了一系列的问题，其中最大的问题是经济衰退、通货膨胀和财政紧张。为了提高经济活力，缓解政府的财政紧张问题，提高政府管理效率，在保守主义经济学家小政府理论的影响下，80年代上台的里根政府开始实施政府职能的市场化改革。其实，早在1967年1月2日，里根在州长就职演说中就已提出：“我们将压缩政府机构的规模、裁减冗员、整顿秩序直到减少行政开支。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）
当发展中国家希望追赶发达国家时，政府规模膨胀尤为突出。因为发展中国家大都是市场经济不健全的国家，没有成熟的规模经济，在全球经济一体化的今天，这些国家在国际竞争中处于一种明显的劣势，为了创造国际竞争的优势，这些国家的政府有着促进本国经济规模化和经济结构优化的迫切要求。这样一来，政府总是希望通过各种可能的手段对经济的发展加以干预，总是感到政府干预能力不足，所以就会通过政府规模的增长来提升政府干预社会经济的能力。
政府规模的膨胀说明了政府的必要性。因为，社会的可持续发展取决于社会政治、经济和文化生活的系统安排。要使一个社会具备完善的经济体系和社会体系，使自然资源和各种生命支持系统永不枯竭，使社会智力系统和生产力系统长盛不衰，使人类情感系统和伦理系统永续长存，就只有依靠政府。所以，政府存在的必要性是不容置疑的。政府存在的必要性并不意味着政府规模不受限制的膨胀，政府规模一旦超出其适度的界限，就会成为社会健全的一种破坏力量。也就是说，政府规模膨胀具有双重效应：一方面，社会及其公众在政府规模的膨胀中可以获得种种利益；另一方面，由于政府规模的膨胀，又受到了公共权力被滥用和误用的威胁，并且总会最终感受到由于政府财政支出的增加而造成的税赋的增加。当前关于政府与社会关系的经济学思考的中心是政府运行的成本问题，也就是说政府的运行在多大程度上是社会公众的负担。政府自身不是经济实体，它没有独立的自我经济支持，政府运行必须从社会上获得经济支持，即政府运行的一切费用都需要由社会来负担。因而，政府规模的膨胀必然是政府运行费用的增加，最终也就意味着社会公众的负担的增加。如果这种负担达到一定程度，即达到社会公众无力承担的程度，就会引发政治冲突，造成社会的动荡和中断社会的发展。
政府规模的膨胀不只给社会带来了经济上的负担，而且意味着政府作为社会的压迫力量的增强。迄今为止的人类社会，无论是统治型的政府还是管理型的政府，都或多或少的具有对社会的压迫性质，应当说统治型的政府基本上是一种纯粹的压迫力量，而管理型的政府如果职能合理、规模适度的话，那么它所包含的压迫力量往往不是明显地表现出来的，但当其职能交叉重叠、浑杂混乱的时候，当其规模膨胀到一定程度的时候，也就开始表现为一种压迫力量。具体地说，就是非理性的、非规范的管理活动的泛滥，以致于社会及其公众应有的权利受到侵犯和剥夺，自由遭遇丧失。
从政府自身来看，政府规模的膨胀暴露出了政府机构及其职能的不合理性。如上所说，政府规模如果不是适度的，而是过大，那么它的机构和职能必然有着严重的交叉和重叠，机构间的分工是不明确的，职能间没有明确的边界。一项职能由多个机构来承担，不仅增加了政府运行的成本，而且存在着推诿扯皮的问题。也就是说，机构和职能的交叉重复，最根本的是效率目标的丧失。政府机构重叠，层次繁多，必然会相应地出现协调工作的增加，因而出现了文山会海的情况；制度化的协调工作又以复杂的程序而存在，所以出现了公文旅行的问题。其结果是导致了效率低下。这也就是我们常常所说的所谓重复管理，浪费了管理资源加重了社会公众的负担，而且不断地引发政府各部门间的协调困难和矛盾冲突。结果，损害了政府形象，降低了政府的公信力。
政府规模的膨胀，机构和职能交叉重叠，就会把行政人员和政府各部门的积极性转化为一种破坏力，并必然会造成中介组织萎缩的局面。因为，每一个机构和部门的存在，每一个行政人员，都不会无所作为，它或他必然会找一些事情去做，而每一个机构或政府部门及其行政人员的积极性就在总体上造成了所谓政府的全能化，从而剥夺了社会的自治权，许多可以由社会自行处理的事情就会由政府全盘包揽起来。结果是中介组织全面萎缩。正是在这个意义上邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好，管不了的事。这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”（注：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328页。）而中介组织的萎缩，最终使社会发展缺乏活力与动力。
三、难寻适度政府规模

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