限制政府规模的理念

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即使假定新公共管理所讲的政府职能是全面的，也是有问题的。因为，科学合理的政府职能模式是不存在的。社会是在发展着的，它会使一些政府职能失去存在的价值，又会对政府提出一些新的职能要求，这是一个动态的过程，如果政府不是及时地根据社会的要求调整政府职能模式的话，那么政府职能模式就会变得不合理。而政府历来又有着维持自身现状的惰性，它不愿意轻易地改变自己。所以科学合理的政府职能模式可能会随着社会的发展而很快地就变得不合理了。
在现代社会，更多的人拥有对法制的信仰，希冀通过法制解决一切问题，在解决政府规模膨胀的问题上也是这样，提出对政府的权力和能力加以法律规定，限制其从事本该由社会、公民或市场自我服务和管理的具体事务，使政府真正做好制定法律规范、维护市场秩序、提供公共服务和基础性设施的本职工作。当然，法制是一个理想的模式，但从人类历史的总的过程来看，没有一项法律是永恒的，法律既然是由人制定的，也是可以由人来废止的。所以，运用法治的手段来确定政府规模，或者使政府规模法制化，也只能是一个临时性的措施，它决不可能保证政府规模永远不变。
总之，无论在理论上还是实践上，都没有建立适度政府规模的可行性方案。所以，解决政府规模膨胀的问题，需要彻底改变政府存在和发展的理念，从根本上建立起服务型的政府模式。这不是具体的、个别的政府职能的重新定位，而是政府的根本性改变。
四、限制政府规模的基本理念
从政府与社会的关系中思考政府规模的问题，必然会把社会自治作为缩小政府规模的根本途径。马克思主义认为国家及其政府必然消亡，取而代之的是充分的、完全的社会自治。但是，就目前来看，这还是一个理想。因为我们在现实社会中并没有发现政府丧失存在的价值，政府担负着任何组织都无法替代的公共职能。其实，现实的情况也说明，社会的自我运行机制总是与政府的公共职能互为补充的，特别是政府的公共政策职能对社会自我的运行机制提供着强有力的支持，抑制着社会中的那些具有盲目性、自发性的行为。政府的公共政策愈是能够全面地涉入经济、政治、社会、文化等各个领域，就愈能够维护公平的竞争和交易，优化产业结构和资源配置，保护生态环境，提供必要的社会公共品，缩小贫富分化，化解社会矛盾，促进经济与政治、社会、文化的协调发展。可见，政府是必要的，但政府又总是理性批判的对象，以致于在今天人们只能无奈地提出“小政府，大社会”。所谓“小政府，大社会”无非表现在机构和职能两个方面，在机构方面是指政府机构比较少，规模比较小；在职能方面是指政府的职能少，不包揽过多的社会管理具体事务。然而，如上所说，政府机构究竟应小到什么程度？政府职能边界的合理界定不是固定的，也没有一个适合所有国家的标准。所以，围绕机构和职能而展开的上述限制政府规模的方案都是不成功的。与这种把政府的机构和职能作为解决政府规模膨胀问题的思考终点不同，我们所提出的重建政府理念是把机构和职能作为解决政府规模膨胀问题的思考起点。
检讨政府理念，我们发现人类历史中迄今存在过的政府大致属于两种类型：统治型的政府和管理型的政府。统治型的政府是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的，所以，政府模式和行政行为受着阶级统治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和做出的制度安排都以强化对社会的管理为目标。统治型的政府在本质上所代表的是统治阶级的利益，为了统治阶级的利益实现，无论是暴政还是怀柔都是随机选择的手段。管理型的政府扮演着公共利益维护者的角色，但在实际的运行中是作为一个相对独立的实体而存在的，它的行为往往在维护公共利益的旗号下破坏了公共利益的实现。这两种类型的政府都凌驾于社会之上，不管是进行统治还是管理，都选择了强制性的作用机制。结果，它们作为社会的异化，成了社会的异己力量，而且这种力量有着自我生成、自我发展的内在动力，把自我力量的强化作为作用于社会的前提。所以难以避免政府规模的日益膨胀。
具体地说，统治型和管理型这两种政府类型的政府理念有两大共同特征：第一，它们是政府本位主义的政府类型，是以政府自身为中心的权力体制和运行机制。第二，它们是权力本位主义的政府类型，是以集权形式出现的权力本位主义，统治型政府的集权是不言而喻的，管理型政府的官僚制组织结构也是建立在集权的主线上的，也就是说，被称作行政权的政府权力一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。政府本位主义造成了对政府的盲目崇拜，为政府的畸形发展制造了机会。同样权力本位主义也造成了权力拜物教，使政府不当地运用权力，把政府规模膨胀的可能性转化为现实性。管理型政府与统治型政府的区别只在于，有着科学意识的官僚制体系提出了效率目标和普遍的个体利益实现的目标。也正是由于这两点原因，管理型政府在促成政府规模膨胀方面表现得比统治型政府更加强烈。结果，效率追求造成了机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题；普遍的个体利益实现的追求导致了无法根治的腐败，因为掌握权力的政府官员的个体利益的觉醒促使他运用权力谋取个人利益，而损害了公共利益。政府规模膨胀本身就是一种腐败，而腐败也会加剧政府规模膨胀的速度。
当然，管理型政府由于包含着公共利益所代表着的理念，在具体运行中迫于社会的压力而在一定程度上作出采用民主和参与等方式的姿态，以致于有了关于政府及其运行机制的理论思考，并推动着政府自觉地进行改革运动。所以，在解决政府规模膨胀的问题上，尽管其实践在历史的循环中表现得徒劳无功，但近20多年来的探索却展示了这样一种趋势：在政府公共管理职能必然扩大的前提下，主动地促进政府职能分化，然后将一部分政府职能转移给一些非政府的社会公共组织，甚至有些职能交由企业等营利性私人组织承担，而政府主要通过公共政策的制定和监督执行来向社会提供公共产品，以此来限制政府规模的膨胀。从操作的层面上看，政府职能的社会化是限制政府规模的明智选择。因为，当政府把一些原先由政府承担的职能下放给社会，发展起社会中介组织，甚至把一些政府组织转化为社会公共管理部门，的确可以实现政府规模的缩小。但是，所有这些做法都带有临时的性质。只要政府存在的基本理念不发生改变，仅仅在公共产品的供给上引进市场机制，就必然会造成新的不虞效应。一旦出现这种情况，政府职能走向就会出现重新回归，并导致新一轮的政府规模膨胀。也就是说，如果不从根本上改变政府的性质，政府对社会公共事务管理的定位没有改变，调整政府职能，精简机构，就只不过是在人们长期感受到政府规模庞大的压力下做出的反应，一旦这种压力解除，而社会对政府的要求进入新一轮的增长，政府规模就会又重新走向膨胀。即使对政府职能和政府组织、机构做出明确的立法，也会在强烈的现实要求面前废止相关的法律。所以，要从根本上限制政府规模，就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理。我们的看法是，需要建立起一种全新的、完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我们把这种新型政府称作为服务型政府。明确地说，这种新型政府在哲学理念上是一种服务定位，而不是传统的统治定位和近代的管理定位。
从我国的情况来看，之所以多次机构改革都未能达到预期效果，说明单纯谈论政府规模并不能解决我们常见的一个问题：一方面一些政府官员时时不愿放弃已有的权力，为了自身的利益对社会领域进行不正当的干预，却名曰为“要对社会和市场进行必要的调控”；另一方面把本应由政府承担的责任和义务推给了社会，却名曰为“向社会放权”。前者属“抓好处”，是政府权力侵害了社会领域，做了不应当做的事情；后者则属于“卸包袱”，推卸必要的社会责任，应当做的事情却没有做。可见，政府由于掌握着公共权力，是主动的一方，有着统治或管理的权威，它可以在任何需要的时候找出任意一个借口来为自己的行为辩护。从这里可以得出一个结论：政府在何种意义上不至于成为社会的祸害，就在于在任何时候它都无法把自己的意志凌驾于社会之上，无法为自己侵害社会的行为找到辩护理由。也就是说，政府必须告别作为统治者或管理者的角色，以服务于整个社会的姿态出现，忠诚地服务于社会公众的要求，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益。
服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。为什么说这种服务定位是一种服务型的政府理念？我们知道，传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的；管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转，所以表现为一种政府中心化的现象，政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的统治或管理。服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质相反，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念。相应地，作为规范政府权力、维护人民和社会自由权利的法律，也在制度上切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使社会公众的力量。
服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能，但一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性，一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴生的机构也会被撤消，不是继续存在而成为社会发展的阻力和负担。这样一来，就从根本上消除了管理型政府因僵化和被动变革而造成的不可避免的政府规模膨胀。

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