限制政府规模的理念

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政府规模膨胀的不虞效应促使人们对政府管理作以全面的反思，特别是从70年代开始，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战。但是，关于政府规模问题的思考容易陷入二难境地。限制政府规模的底线是不降低政府的信用度，即不破坏政府的公信力。如果政府规模太小，不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，就会让公众对政府失去信任，从而使得政府的公信力受到破坏。反之，政府规模过大，造成公共支出的增长，加重了社会负担，也会造成公众对政府的不信任，使政府不能有效地发挥作用。而政府作为社会公共利益的代表，应当向社会和公众提供多方面的公共物品，即追求公共物品的最大化。对于社会公众来说，心理上是矛盾的；一方面它希望从政府那里获得更多更好的公共物品供给，希望政府职能的扩大和更好的履行；另一方面它又希望政府廉洁和廉价，公共权力不被滥用。然而，限制政府规模的理论与实践却在行进中。
我们知道，第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。从而引发了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府规模成了基本的价值追求，亚当·斯密的市场经济学说被重新提了出来：“最小的政府是最好的政府”得到了普遍的响应，而且在社会政治行动中变成了人们的行动指南。
限制政府规模的激进理论可以以货币理论、供应学派、新制度学派和公共选择理论等新自由主义为代表，他们认为古典经济学那一只看不见的手的原理仍然是正确的，大政府是坏政府，因为坏政府往往趋向于扩张自己，强制性地干预市场，而政府对经济生活的任何干预都是一件坏事，市场失灵正是干预的结果。罗伯特·诺齐克从维护个人权利出发，主张最弱国家，他在《无政府、国家和乌托邦》一书中指出：“可以得到证明的是一种最弱意义上的国家，即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能的国家；而任何功能更多的国家，都将因其侵犯到个人不能被强制做某些事的权利而得不到证明；最弱意义上的国家是正确的，同样也是有吸引力和鼓舞人心的。……国家不可用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民；也不能用强制手段来禁止人们从事推进他们自己利益或自我保护的活动。（注：［美］罗伯特·诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，中文版，1页，北京，中国安全生产出版社，1991年。）所以，属于新自由主义这一范畴的学者们无不主张限制大政府，推行小政府，限制政府工作人员的规模，限制政府职能。管理学大师杜拉克从管理学的角度对政府规模的膨胀提出批评，在《大变革时代的管理》中，他甚至激烈地说：本世纪建构的大政府，无论是在道德上或财政上都已破产，它没有达成承诺。
沃尔夫、哈拉尔等人对政府规模的膨胀作了相对主义的解释。沃尔夫说：“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”（注：［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，132页，北京，中国发展出版社，1994年。）哈拉尔说：“在美国历史上，最明显的趋势之一是政府的发展，这种发展始于反对企业垄断的反托拉斯法，在需要联邦规划来稳定经济的大萧条时期突然加快，到以社会立法来限制对环境、消费者和劳动者造成损害的70年代达到顶点。由于一个成熟的国家逐步出现了更加复杂的需要，所以人民已经要求政府保护更大范围的经济活动，引起公营部门的惊人增长。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第320页。）所以，在市场经济发展的不同时期，不同的市场经济国家，政府公共管理的范围、内容、力度和方式也是有差别的；政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。在本世纪30年代以前，西方各主要的市场经济国家都信奉自由竞争、自动调节、自由放任原则。那时的政界和学界都认为，让市场力量自由活动，资本主义经济均衡总是会自行确定的，而且将达到“充分就业”、“最优化的”均衡状态。因而，人们主张限制国家。但是，“信息技术似野火般地蔓延，大大提高了社会的复杂程度。由于需要控制这一动乱的状况，造成了我们时代中最重要的，然而又最少被人理解的准则：一个惊人的发现渐渐明显，即民主参与和企业自由已不再是一种奢侈或雅兴，而是求得生存之最基本的要素。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第7页。）这就是政府干预，而政府干预又是与当代社会的“大政府官僚机构众所周知的无能”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第18页。）联系在一起的。“因为在干预实践中形成了这样一种情况：‘政府的作用不是由立法者和公众的愿望决定的，而是由企业决定的。企业—政府关系的历史表明，政府是作为一种抵消公司权限的力量发展起来的。’结果是大企业越多，政府就越大。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第16页。）哈拉尔回顾了大政府产生的历程：“大政府是在三个主要的改革时期出现的。在本世纪初，西奥多·罗斯福领导了一次反对企业垄断的人民党起义，产生了现在的反托拉斯法。后来，‘大萧条’促使富兰克林·d·罗斯福提出抵押保险、救济、财政与货币控制以及其他形式的条例来稳定经济。在60年代，对生活质量的兴趣引起了一阵新的‘社会立法’浪潮，以避免污染、伪劣商品、工作事故和诸如此类的问题。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第19页。）所以，哈拉尔把政府规模的膨胀归结为“大企业的过错和缺少更好地解决重大社会问题的可供选择的办法。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第19页。）
关键的问题是如何解决政府规模膨胀的问题，正是在这一点上，所有的解决方案都是不成功的。
之所以沃尔夫和拉哈尔等人只对政府规模膨胀做出相对主义的解释而不愿提出自己的具体方案，是因为他们看到了这一问题的复杂性。首先，政府规模多大才是合理的，很难找到一个判别标准。因为，就政府自身来说，政府规模的问题，在表现形式上是个机构精干或臃肿的问题，因为机构有一个纵横层次结构合理性的问题，机构高层与低层之间的结构状况决定了不同层级官员数量的比例，结构不合理，高、中、低层官员之间以及他们与普通工作人员之间的比例也必然是不合理的。合理的结构也就意味着这种比例关系的合理化。其实，这个比例关系所反映出来的机构问题往往被看作是不同层面上的人事编制问题。但就政府与社会的关系而言，政府规模是指政府拥有工作人员的绝对数量，即人员多寡的问题，我们所讲的政府规模就是这个方面的问题。究竟政府拥有的工作人员多少才是合理的，关于这一问题可以有着各种各样的判别标准。根据工作量标准，政府工作人员数量的合理标准就应该是，有多大工作量就配置使用多少人员；根据财政支出数量的标准，那么政府工作人员规模的标准就应该是，有多少财政收入，就配置、使用多少政府工作人员；根据人口数量的标准，一个国家的人口数量可以与政府工作人员的数量成正比例关系。
当前提出政府规模问题的现实原因主要是财政的紧张。在西方国家，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，普遍出现了经济衰退，公共财政也因财政收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。财政的困难迫使各国政府必须设法节约行政开支，因而不得不缩小政府职能范围，限制政府规模，即通过机构精简，裁减人员，以求财政汲取与财政支出的平衡。但是，控制政府职能范围和限制政府规模又有一个如何保证公众的公共期求得以满足的问题。政府职能范围的扩大和政府规模的膨胀本身就是公众的公共需求的结果，特别是现代社会是公众的公共期求迅速增加的社会，政府职能范围的缩小在何种程度上能够依然保证公众的公共期求得以满足。所以，在实践中可以看到，80年代，美国的“里根革命”和英国的“撒切尔新政”，都是向大政府宣战的改革运动，表现出了极力缩小政府职能、精简机构和人员、加强市场功能的努力。结果是“里根革命”试图削减公共服务机构的做法遭到了来自内部和外部的强烈反对，联邦开支实际上进一步增加了。“撒切尔夫人同样遇到了大规模的抵制，所以英国的政府开支从国民生产总值的40%增加到了44%，而税收则从国民生产总值的35%增加到了39%。”（注：［美］w.e哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第329页。）
90年代以来，美英等主要西方国家的行政改革运动已经发展为以政府“再造”工程为核心的“新公共管理”运动，它把凯恩斯主义和自由主义整合起来，强调在充分发挥市场作用的同时，适当加强政府的宏观调控职能，增加政府管理的权威。新公共管理的口号是要建立“小而能的政府”，提出引进企业精神，建立一个创新、弹性有应变能力的政府，其行动方针包括三方面：一是限制政府权力和职能。通过下放权力，一方面使政府退出经营和社会服务领域，将原来由政府管理的企业和公共机构交由社会私人组织去经营管理；另一方面向地方和基层下放管理权限，使行政决策与执行尽可能地由接近服务对象的各级行政单位做出，以提高工作效率。二是限制政府规模。通过精简政府机构、减少公务员数量，压缩行政支出，提高行政效率。三是限制政府行为和运行机制。借鉴企业管理经验，推行全面质量管理或新型公共管理，引入竞争激励机制，树立市场观念、投入产出观念和服务意识。最为基本的还是政府职能的重新定位，有的人把新公共管理形象比作重新安排“掌舵”和“划桨”的职能，要求政府不再承担所谓“划桨”之类的具体工作，而主要承担所谓“掌舵”的职能。认为政府的重要职能在于“掌好舵”，至于具体的管理工作可以放到社会中的公共部门来承担。当然，如果单纯地考察政府的经济职能，即对政府职能进行片面的经济学思考，那么所谓“掌舵”和“划桨”的区分是正确的。但政府的职能不仅仅限于经济方面，政府实际上担负着促进整个社会健全以及人的全面发展的责任，它的政治职能、文化职能及其公共安全、环保、保健、科学、教育等全面的公共管理职能都是不可忽视的。所以政府不仅仅是一个“掌舵”的问题，它永远都应当把维护社会的秩序作为主要目标，而这个秩序又是必须在政治的、文化的，以及全面的管理中才能实现的。这就是说，政府职能具有综合性的性质，并不是通过掌舵与划桨的区分就可以把所谓划桨的职能从政府职能体系中摘除掉的。虽然，新公共管理在90年代的实践中取得了显著的成绩，但是，它试图单纯地通过对政府经济职能的分析来谋求从根本上解决政府职能扩大和政府规模膨胀问题的方案设计显然是片面的。

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