失地农民的就业和社会保障

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   失地农民正被社保边缘化
　　据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万至5000万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。
　　失地农民的就业和生活状况
　　（一） 失地农民的总量和分布
　　除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。目前，中国非农建设占用耕地每年约250万至300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。1987年至20**年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地。
　　这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。许多专家估计，如果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万~5000万人。2000年至20**年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。如果计划用地指标突破，违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加。
　　失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多。目前上海市失地农民的总数已超过百万。1993年以来北京市失地农民累计达33万。江苏无锡市在2000年至20**年的3年中共有20.83万亩农田被征用，造成11.39万农户的36.76万农民失地。浙江省绍兴县被征地农民累计达17.2万人，占农村人口的28.2％。
　　（二）已安置征地劳动力相当一部分实际处于失业状态
　　20世纪90年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30%的人实际处于离岗状态。截至20**年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人，其中劳动年龄人口11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，占46.49%。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余人，目前除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90%以上都已下岗、失业。
　　（三） 一次性获取支付补偿金自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境
　　因沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始普遍采用货币补偿的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万至3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量的近1/4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90%以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。
　　（四）征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍
　　根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。
　　土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中，约有56%的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农户中有83%的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为2711元，被占用后下降为2232元，下降幅度约为17%。陕西调查户生活消费支出水平大约下降了16%。广西下降了5%。江苏调查了320户，下降的有106户，约占33%。
    失地农民的社会保障状况
　　（一） 失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低
　　在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1/3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5.53万人，占失地农民总数的15%；失地农民中已领取各种养老金为4.31万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的47%。
　　（二）建立失地农民社会保障的探索
　　浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。自1999年新土地管理办法颁布实施以来，到20**年底，浙江省非农建设征用耕地达159.88万亩，被征地农民达200万人，全省各级政府筹集保障资金37亿元。浙江省被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，目前全省已有52万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的15万被征地农民已在按月领取。
　　浙江省失地农民社会保障制度的基本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、105元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。
　　以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。
　　（三）失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障
　　从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘群体。
　　失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。
　　同时，自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0％至17.7％。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每100个失地农户中有7个60岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。
　　土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。
    解决失地农民问题要用新制度
　　失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地征用制度存在重大缺陷。
　　中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。
　　从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。
　　（一）严格控制农业用地转为非农业用途
　　中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。20**年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。其它可耕土地可以转为它用，但是为了保护农田，土地的使用规划有一个总量限额，需要在此基础上进行严格控制。另外，目前所采取的“占一补一”的政策，也要求那些将耕地转为它用的项目在其他地方开垦新的农田进行弥补。这些措施对于保障耕地的总量起到了一定作用。但是，地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批；耕地异地平衡；买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的最严格的耕地保护制度的政策难以落到实处。
　　中国到底如何实行最严格的耕地保护制度，是土地政策中要解决的一个基本问题。目前的这种耕地保护的办法没有考虑地区差异性，尤其是在经济高速发展地区带来供地紧张。因此，今后政策调整的方向是：将城市规划和土地使用规划统一起来，从而将农田保护与大范围的地域和经济规划格局结合起来，这样有助于在空间上更有效地保护农田，并且更合理地使用城市土地。目前，农田保护限额已经在省内县级之间进行交易，但这种经验没有得到充分评价。可以尝试对农田保护限额跨省进行交易。

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