如何深化农村信用社改革

农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分。1997年以来，按照党中央、国务院的统一部署，在人民很行监督管理和有关部门的大力支持下，各地农村信用社改革体制、改善管理、改进服务，各项工作取得明显成效，在支持农民、农业和农村经济发展中发挥了重要作用，已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。但是，也应看到，当前农村信用社在产权制度、管理体制、风险防范等方面还存在着诸多急需解决的问题，严重制约了农村信用社服务“三农”作用的发挥，需要通过不断的深化改革，在发展中逐步予以解决。

1.农村信用社改革的背景

在过去的50多年时间里，农村信用社始终坚持为“三农”服务，起到了不可低估的作用。

1.1农村信用社的历史

我国的农村信用社经历了一个曲折多变的发展过程。1951年5月，中国人民银行总行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社，由村民自愿入股组建。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，基本保持了合作制的性质。1996年以后，农村信用社脱离农业银行管理，中国人民银行直接负责对其进行监管。此次体制改革后，国有商业银行为降低成本纷纷退出农村，农业银行也逐步取消县以下网点。农村信用社一方面成为农村金融惟一的支柱，另一方面又面临资金投入严重不足的尴尬局面。

1.2农村信用社的改革历程

1997年全国金融工作会议后，农村金融体制发生了重大变革，农村信用社支持“三农”、促进农村产业结构调整的作用愈加明显。但是，由于产权制度、监管体制、内控制度等环节存在着诸多问题，农村信用社的发展也受到了很大限制，从而严重束缚了其服务“三农”的实践。农村信用社改革正是在这样的背景下迈出步伐的。农村信用社改革大体经历了两个阶段。

1.2.1改革的最初试点

2000年7月15日，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏省农村信用社改革方案。在产权制度方面，江苏省以县为单位统一法人，于20**年组建了省级联社。在此基础上，江苏省重点实行统一管理、规范经营的办法，取得了良好成效。改革试点之前，江苏省农村信用社资产质量在全国排名第8位，20**年升到第4位。改革两年后，全省农村信用社存款规模增长52％，贷款规模增长1倍多，均创下历史最高水平。江苏试点为全国农村信用社进一步深化改革积累了宝贵经验。

1.2.2新时期改革的深化

20**年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。8月18日，国务院召开了浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个试点省(市)政府负责同志座谈会，深化农村信用社改革试点工作正式启动。根据国务院改革方案，国家将拿出1500亿元用于深化农村信用社改革试点了作。其根本目的是“花钱买机制”，通过合理的“输血”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的“造血机制”。今年2月，在中国银监会工作会议上，银监会主席刘明康指出，在全面总结试点经验的基础上，根据各地实际情况，下半年可逐步扩大农村信用社改革试点范围，改革工作的重点是要着力解决好产权制度和管理体制问题。此次会议为农村信用社改革进一步指明了方向。

2.农村信用社改革的现状

自2000年农村信用社改革逐步深入以来，改革成效是非常显著的，这主要表现在以下几个方面：

2.1存贷款规模迅速扩大，不良贷款比例大幅下降。

截至20**年11月底，全国农村信用社各项存款余额增至23594．54亿元，比上年同期多增1536．46亿元；各项贷款余额增至17451．36亿元，比上年同期多增1381，22亿元。到20**年6月末，全国农村信用社各项存款余额26724亿元，占全部金融机构存款的11.6%；各项贷款余额19585亿元，占全部金融机构贷款的11.5%。与此同时，农村信用社的不良贷款比例也在大幅度下降，初步实现了健康发展。全国农村信用社在2000年至20**年不良贷款比率下降了近11个百分点。今年一季度，全国农村信用社不良贷款下降137．6亿元，其中试点8省市下降134．2亿元，占全国总额的97．5％。

2.2增资扩股工作取得成效，开始获得中央财政支持。

从20**年下半年到今年一季度，8个试点省市农村信用社的清产核资、增资扩股工作陆续展开。据统计，20**年全国农村信用社增资扩股165亿元，其中8个试点省市为136亿元，占全国总额的82．4％；今年一季度全国增资扩股86亿元，其中8个试点省市为82亿元，占全国总额的95．3％。各试点省市增资扩股工作的顺利推进，促使其开始获得国家的财政支持。目前，中国人民银行已向8省市共492个县(市)出具了首批专项票据承诺书，其中272家票据发行申请已获批准，占全部拟申请票据县(市)的43％，占全部拟申请票据金额(361亿元)的33％。

2.3支农力度加大，小额信用贷款增加。

2000年以后，由于增资扩股工作的进展，农村信用社的资金实力有了明显增强，支农力度也随之加大。截至20**年11月未，全国农村信用社农业贷款余额达7358.12亿元，比1996年增长近3.5倍。至20**年6月末，农业贷款余额增至8615亿元，占全国金融机构农业贷款比例从20**年初的81％上升到86％。至今年一季度，全国农村信用社共发放农业贷款8180亿元，其中试点8省市发放农业贷款3183亿元，占全国总额的38．9％。

至20**年年末，全国有32225家农村信用社开办了农户小额信用贷款，占机构总数的94.8%，有18553家农村信用社开办了农户联保贷款，占机构总数的54.6%。20**年当年，全国有6217万农户获得了农户小额信用贷款和联保贷款，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的64%，占全部农户数的28%。在试点地区，农户小额信用贷款的推广工作也取得了突出成效。在中国人民银行各分支行的积极引导下，试点地区的农村信用社积极改善服务，因地制宜地发放农户小额信用贷款，有效地缓解了农民贷款难的问题。工作中，涌现出了江西省婺源县、江苏省姜堰市、浙江省东阳县、重庆市云阳县等一大批推广小额信用贷款的先进单位，在全社会产生了广泛影响。

2.4管理体制与产权制度改革取得进展。

管理体制方面，除重庆、江苏改革前已有联社外，贵州省联社已于去年底组建完成，其他5个省的省联社筹建申请已批复，并在陆续挂牌成立。产权制度方面，目前已有6家银行类机构(农村商业银行、农村合作银行)正在筹备，预计上半年还将有30家批准筹备．现在已有38家农村信用社统一法人批准开业，39家批准筹备，预计上半年还将有187家筹备。

www.jiaoshi66.com 3.农村信用社改革存在的阻力

总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，农村信用社的资金实力明显增强，支农信贷服务工作得到加强。这些可喜的成绩为下一步改革打下了坚实的基础。当然，我们也必须清醒地认识到，目前的改革还面临许多困难，进展依然缓慢。究其原因，在于农村信用社长期存在的一些问题没有得到根本解决。

3.1产权制度不科学，产权约束薄弱。

长期以来，农村信用社的产权在表面上是明确的，但法人产权是一个模糊的概念。农村信用社作为金融企业，究竟谁是所有者不明确，所有者和经营者的关系不明确，出了问题究竟由谁来承担经营管理的责任不明确，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善以及相应扶持政策等，缺乏坚实的制度基础。由于农村信用社缺乏一个真正意义上的产权所有人，其经营过程也缺少来自于财产所有者的监督，相当多的经营者把农村信用社看作自己的企业，随意经营，甚至假公济私。即使有一些外部管理者的监督，也由于农村信用社缺乏内在机制，达不到预期效果，有些管理者甚至与经营者“合谋”损害农村信用社的利益。

3.2管理体制不完善，管理上有“缺位”、“越位”现象。

长期以来，我国的农村信用社多由国家金融机构管理。然而农村信用社点多面广，极为分散，国家金融机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。

3.3内控意识薄弱，内控制度不健全。

信贷内部控制作为一项重要的管理活动，需要一定的“沉没成本”，如设置相应工作人员等。为降低经营成本，部分农村信用社不去建立规范的内控制度，而选择对下级“一把手”实行信贷控制。这种“人对人”的内控模式，导致许多坏账、呆账。因此，内控观念的转变是建立合理内控制度的前提条件。目前，多数农村信用社尚未建立具有独立性和权威性的内审机构，内部稽核、监察力量配备不足。有些农村信用社虽然设立了稽核部门，但内控制度并不健全：稽核部门对会计、信贷等基层工作人员监督较多，而对联社、信用社领导干部制约很少；对具体业务经办人员的违规行为处理较多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任极少。这样，就使一些领导将自己凌驾于内控制度之上，很容易出现一些违规违法问题，从而增加农村信用社的经营风险。

3.4农村信用社的历史包袱沉重。

目前，农村信用社历史包袱较重，严重制约着农村信用社经营机制的转换，影响着农村信用社服务“三农”作用的发挥，因此，通过政策扶持，消化解决历史包袱，是农村信用社改革不容回避的一个问题。

历史包袱的本质也制度问题，可以具体区分为两种情况：一是不合理制度造成的资产质量问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；二是制度转换过程中产生的新呆账，如行社脱钩过程中的资产分割与划转，国有银行资产剥离过程中形成的借款人道德风险问题（主要表现为逃废本来可以偿还的贷款，寄希望于剥离）。在理论上，只要属于历史包袱，就应该由政府负责。但是在操作上存在两个问题。第一是计量问题。历史包袱是很难计算清楚的。目前通常所说的“历史包袱”包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的呆账；保值储蓄的贴补支出；合作基金会带进的呆账。1996年以后的不良资产该由谁负责将是一个难以说清楚的问题。第二是道德风险问题。我们不能排除部分农村信用社利用监管当局与自的信息不对称，把正常的市场风险和经营管理能力不足造成的呆账归到历史包袱中去倾向。

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