实现税收科学化、精细化管理的有效途径

税务机构扁平化，税源管理规范化是实现税收科学化、精细化管理的有效途径

程爵萍

税源管理是税收管理的核心，只有税源管理做好做细了，才能做到依法治税、应收尽收。实现税收管理科学化、精细化的前提和关键是实现税源管理的规范化、精细化。本文仅就税务机构扁平化、税源管理规范化谈些粗浅认识。

一、税源管理存在的问题及分析

1、“以组织收入为中心”仍是各级税务机关的主题。一直以来，各级税务机关都是“以组织收入为中心”开展各项税收工作，税收收入计划一直是考核税务机关的硬指标、铁任务，而且是层层加码。但是，在税收制度和当地经济税源既定的情况下，以硬性收入任务来考核税收工作是不科学的，而且带来一系列的矛盾和弊端。由于各地经济税源基础和税收任务压力不平衡，当税收任务超过税源规模时，为了完成任务只能是踩边线、想办法，引税、垫税就成为必然；当税收任务低于当地经济税源规模时，就可以涵养税源，有税不收或让外地税务机关来收，既造成了发达地区与落后地区纳税人税负的不平衡，又严重影响了税法的严肃性、扰乱了税收管理秩序。同时，对税收执法过错责任的追究流于形式。由于收入任务的关系，上级机关对下级机关、基层对干部，只要完成了收入任务，就可以“一俊遮百丑”。

2、税源管理模式陈旧，管理力量薄弱。关键在于目前机构设置不合理，主要表现在：第一，县（区）局机关内设职能部门太多，管理层次重叠，基层单位很多东西都要报经县（区）局经过认定、审核、审批后才能执行；而且机关股室职能交叉、职责不明，容易出现推诿、扯皮现象。由于婆婆太多，既给基层分局（所）增加了负担、又为纳税人带来了不必要的麻烦。第二，农村征管机构收缩后，人员大部分集中到了县城，相当一部分人安排在县局机关，本来就机构臃肿的局机关更显得人员过剩。第三，税源管理人员过少、管理力量薄弱。目前的状况，一位税收管理员管辖200户个体工商户成了正常现象，要深化、细化税源管理哪来有那么多精力？第四，现行征、管、查分离没有完全到位，基本上是“二分离”和“三分离”并存，相互制约机制较弱，税收执法权基本上集中在某一部门或某一些人手中，对税收执法权和行政管理权缺乏强有力的监控。

3、受外界影响总体税源难于掌握。一是政府干预过多，有的应作为税源的，而税务部门不能随便算；对政府部门招商引资过来的外资企业设置过多的门槛，甚至不允许税务部门进入；对政府部门直接参与管理、开发的资源项目，税务部门根本插不上手。二是政策变化过快、过于频繁，连基层税务干部自身都难于掌握。三是受沿海地区经济的影响，一些来料加工外资企业税收规模变化莫测，难于监控和预测。

4、重点税源监控不力、管理不深不细。一是相当部分重点税源企业财务上划到市级，县级税务机关无从管理，基本上是市级管理部门汇了多少钱来当地税务部门就收多少。当地税务机关心中没底，不可能实行有效监控。二是目前对重点税源监控只是停留在对入库税款的监控层面，各级税务机关只注重看看报表，对企业的实际生产经营情况、财务核算状况、面临的困难和存在的问题不作深入细致的调查研究。三是对重点税源的管理手段落后，纯粹凭纳税人自行报送的数字做做汇总报表，谁知道其中的真实成份有多少？

二、税务机构扁平化、税源管理规范化的设想及建议

1、软化收入任务指标，坚持“以依法治税为中心”。一是税务系统内部必须统一思想认识，实现收入任务指令性计划到收入任务指导性计划的转变。二是大力宣传“以依法治税为中心”的思想意义，特别是要加强对当地政府机关的宣传，争取当地政府的理解和支持。三是各级税务机关对下级机关的考核，在内容上要实现以考核收入任务为主到以考核依法治税、规范执法、应收尽收的转变。建立科学的考核评议制度，促进税务系统真正走上依法治税、依率计征的法制轨道。

2、机构设置扁平化，征、管、查职责明朗化。减少管理层次、减少办事环节、 整合办税流程，形成层次简洁、分工具体、职责明朗、监控有力的征、管、查完全分离的基层工作机制。

以办税大厅为基础，组建“税款征收股”。将原税政股、征管股、发票所各项受理、审核、审批工作，原计会股税收会计、统计、票证等工作全部集中到税款征收股，凡是纳税人找税务局的涉税事项，统一由办税大厅集中办理，形成一个全能性的对外服务窗口，真正实现城区“一窗式”服务。将农村分局的办税厅从各分局中分离出来，归并进入税款征收股进行统一规范管理，实现农村“一站式”服务。

以城镇分局（或原管理股）为基础，组建“税源管理股”。将原税政股、征管股、发票所的其他职能集中到税源管理股，除稽查以外凡是税务机关找纳税人的涉税事项，统一由税源管理股负责办理和执行。农村分局的管理工作全部由税源管理股集中统一管理。形成一支强有力的税源管理专业化队伍。

稽查局的设置和职能维持不变。

县（区）局机关只设置两个专职对内机构，一个是“执法监督考核股”、一个是“后勤保障股”。执法监督考核股负责对各系列的执法进行监督、协调、考核，机关政务、人事监察等工作，成为税务系统的内部指挥中心。后勤保障股负责干部培训、网络维护、财务管理、行政事务等一切事务性工作，为税务机关各项工作的正常运转提供后勤保障。由此，实现县（区）局机关多数人员由内部行政管理向直接操作税务管理转移，变间接监控为直接监控，使县（区）级税务机关成为真正的基层税务机关。

3、提高税源管理的专业化水平。税源管理股的工作就是负责整个辖区经济税源的管理，具体包括：户籍管理、税源调查、税法宣传、纳税辅导、催报催缴、税源监控、政策管理、减免税管理、纳税评估、日常税务检查以及需要上门调查核实、上门执行等工作。

税源管理股在其内设机构的配置上，可设：综合业务组、税源管理组、纳税评估组和执法监督检查组。综合业务组负责税收政策管理、档案管理、上传下达和业务指导等工作，内设“税收政策管理岗”、“待批事项核查岗”、“纳税申报方式核定管理岗”、“核定应纳税款管理岗”等岗位。税源管理组是整个税源管理系列的重头戏，要根据辖区内纳税户数的多少和纳税人规模配备足够的力量，可按照纳税人的性质和行业，在税源管理人员配置上实行专业化分工，或者可以将税源管理组细分为重点企业税源管理组、建安房地产企业税源管理组、行政事业税源管理组、个体税源管理一、二组等，实行专业化分工、规范化管理，内设“税源管理岗”等岗位。纳税评估组负责纳税人纳税评估和纳税信誉等级评定管理等工作，内设“纳税评估岗”和“纳税信誉等级评定管理岗”。执法监督检查组负责对税收管理员的执法情况和纳税人的一般违法行为进行执法监督和处理，内设“一般税收违法处理岗”等岗位。

4、改进税源监控手段，实施动态管理和税收计划预测分析。在日常税源管理活动中，要充分利用现代信息技术手段，了解和掌握各种信息资料，改进税源监控措施和办法，对整体税源特别是重点税源实施动态跟踪管理：一是利用税收征管核心软件平台，改进程序设计，实现与征收、稽查系列之间的有效对接，便于税收管理员掌握纳税人的动态信息；二是加快国税、地税、工商、银行部门之间信息平台的建立，便于税收管理员快捷掌握纳税人的基本资料；三是开发应用先进的税控装置，对重点纳税人的财务收支、财务核算状况实施有效监控；对重点零售行业实施以票控税。

税源管理部门在做好日常税源管理和搞好重点税源监控的基础上，加强税源分析和预测，包括分行业、分产业、分性质、年度、季度和月份的税源调查、税源分析和税收收入计划预测，将全部税源管理资源信息进行筛选和分析，掌握税源变化规律，有效监控税源变化情况，为领导决策提供真实、有效的税源分析资料。

5、落实税收管理员制度，提高税源管理规范化水平。首先，要按照税收管理员制度的规定，依照税源管理程序和环节设置岗位，这是全面实施税收执法责任制的前提和基础。其次，按照依法治税的要求，细化每个工作岗位的工作规程，包括详细的操作步骤、执行程序、时间、形式和标准。将每个环节、程序上的操作要求、责任程度、执行标准等，形成规范性文本，以制度和书面形式明确每个工作岗位上税收管理员的执法职责、任务以及相应的法律责任。第三，建立科学的执法责任考核评议制度，定期组织以执法质量、规范操作为主要内容的内部考核，县（区）局执法监督考核股至少每季对税源管理股进行一次考核，重在考核税收执法情况和税源管理质量；税源管理股内设的执法监督检查组至少每月对辖区内的税源管理情况进行一次认真疏理；同时，定期组织纳税人和社会各界对税收执法人员的执法情况进行外部评议。由此内外结合，督促每个干部认真履行职责，切实做到执法必严。第四，严格执法过错责任追究，教育和培训干部，帮助干部少犯错误或不犯错误，切实做到违法必究。

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