海洋环境管理中的政府行为分析

２．政府自身的优势决定政府有能力承担其管理海洋环境的重任

2.1 政府权力的强制性使其能够有效地调动、配置海洋环境资源

政府是由于社会公共需要而产生的、对全体社会成员具有普遍性的组织，具有宪法授予的公共权力。依靠这种公共权力，政府可以以法律的形式确认市场规则，并以司法强制力保证规则的执行。强制力使政府在解决海洋环境问题时具有独特的力量，可以通过各种法规、政策来规范企业和个人行为，引导他们合理地利用和保护海洋环境。如政府的征税权、禁止权、处罚权和奖励权等。政府借助于宪法赋予的这些权力，可以合法地禁止或允许某些企业或个人采取某种行为或退出某些经济活动；政府通过其掌握的权力优势和信息等资源优势，能够有效地配置与海洋环境管理相关的各种资本；政府所拥有的庞大的财政实力和独特的财政货币权力，使其在特定条件下，可以通过财政货币权力来加大对从事海洋环境保护的企业的投入，引导企业或个人投身海洋环境保护事业。所以，政府的权力优势，是其在海洋环境治理中发挥重要作用的制度保障。

2.2 政府权力的公共性使其应该承担起为未来世代保管地球、管理海洋的责任

海洋环境一旦受到破坏，其影响不仅仅是在当代，更严重的是危及后代人的利益。由于海洋环境问题的影响往往要通过一个很长的周期才能表现出来，其产生在当代，大范围的影响可能在后代，像全球气温上升所导致的海平面上升、北极冰雪融化等现象绝非一朝一世所致，而是世代积累的结果。因此，海洋环境影响的代际外部性表现得更为突出。由于当今世代作为受托人为未来世代保管地球，因此，保护未来世代，保护子孙后代人的利益，这个责任应由当代所有人共同承担。但是，政府在其中承担着更大的责任。因为，政府是公共权力的代表，受公众的委托来管理社会。企业或个人尽管也应该站在可持续发展的立场上，保护海洋环境，但企业或个人没有能力承担起为子孙后代管理好海洋环境的重任。这一任务应由政府来承担。政府作为全体公民的委托代理人，有责任为全体人民，包括当代人及其子孙后代管理好这些财产。政府可以以法律形式和国家名义，在全国范围内执行、指挥、组织和监督海洋环境保护工作，并对全社会的可持续发展做出长远规划、统筹解决。政府可以通过政

府法规引导全社会参与海洋环境保护，加强各阶层、集团和社会群体之间的交流和信息沟通，促进公民的环保合作。可见，保护海洋环境，为当代人和后代人提供一个良好的生存环境，政府责无旁贷。

2.3 政府行为的公益性表明其目标在于提供公共物品和准公共物品政府的公共特性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题，为社会提供公共物品。政府代表公共权力，从事社会的公共管理，因而政府的行为必须以非盈利性政策目标为依据，也就是说，政府在履行其社会职责时，并不计较也不可能完全计较直接成本和收益。如果某一政府在兴办教育时考虑能赚多少钱，在维护社会治安时考虑能有多少利润，那么这不仅使这些事情办不好或根本就办不成，而且还扭曲了政府的形象。海洋环境具有公共特性，属于公共物品。良好的海洋环境会使每个身处其中的人受益，但社会成本和私人成本的不一致性使许多企业或个人不愿投入。海洋环境保护、海洋环境质量这些公益事业，如果完全由市场进行安排或完全由民间组织兴办，由于利益驱动，一些企业或个人不愿承担环境成本，因而出现“免费搭车”现象，使环境商品或服务供给不足。而政府

作为一个公共服务机构，不以盈利为目的，便能较好地解决公共品的供给问题，尽可能满足人们的需要。特别是基于海洋环境保护的许多建设项目耗资巨大、投资回收期长，一般市场行为主体不愿投资或无力投资，但又为社会所必需。因此，组织公共物品生产，为社会提供良好的海洋环境质量，政府具有义不容辞的责任。政府为社会提供质优的海洋环境这一公共物品，并不意味着一定要由政府亲自进行生产、计划安排，或者说政府是唯一的提供者，而是指在政府参与下，由政府和企业、个人共同来提供。政府在其中起着组织、协调和监督的作用。政府可以利用自身优势，通过制定一定的政策，一方面鼓励企业、个人积极参与海洋环境保护的活动，另一方面，采取各种措施合理配置资源，防止由于利润最大化的市场原则造成对海洋环境的损害。为此，这既需要政府直接投资进行海洋环境保护事业，也需要在政府的诱导和协助下或在政府的直接规制下，采用市场手段兴办海洋环保事业，以满足经济发展的需要。

2.4 政府能够更有效地协调、处理海洋环境使用者、管理者及彼此之间的矛盾冲突

政府作为一权力机关，其公共利益代表的身份使其能够超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲突。在海洋环境开发利用和保护过程中，由于海洋环境的公共性，有些人从自身利益出发，总希望免费使用或免费搭车。也有些企业或个人，为了实现个体的眼前利益，不愿为保护海洋环境、治理海洋环境投入资金或人力。而且，在海洋环境整治过程中，必然会涉及甚至牺牲某些企业或个体的眼前的特殊利益。当相互竞争的各经济主体一旦发生利益冲突，当事人自己是无法界定各自的利益分界的，他们自身不具备化解冲突的能力，所以，需要政府来充当仲裁人的角色，以设定划分经济主体利益的规则，并根据既定的规则，确定经济主体之间冲突的经济利益，保证各经济主体能在公平条件下竞争。同时，海洋环境管理自身也具有复杂性，首先是海洋开发的多行业性，对同一处海洋环境的利用往往涉及海、陆、空三方面，而各行业都从本行业利益出发，强调自身行为的合理性、可行性，由此造成彼此间的矛盾冲突。如果矛盾不解决，各行业因竞争而形不成合力，非但不会对海洋经济的总体发展起到积极作用，反而会因各经济个体的自相残杀而使原有的各行业竞争优势受到破坏。因此，需要强有力的政府加以协调，对涉海行业的发展进行宏观调控，

统筹安排；其次是海洋环境的多头管理。对海洋的管理，涉及到环保、海洋、海事、海政渔港、军队等多个部门，被人戏称为“多龙闹海”。海洋、环保、水产、交通、水利、盐业、旅游、矿产等部门都作为执法部门，依据有关法律、法规所赋予的权限进行执法管理，大都自成体系，各自为政，造成多头管理、政出多门的弊端。当前海洋环境管理体制的缺陷要求加强政府的行政干预，建立统一的协调管理机制，加强对海洋环境的综合管理，切实把海洋环境规划好、管理好、监督好、开发利用好。

３．把握政府管理海洋环境的行为尺度

良好的海洋环境的形成依赖于各方面力量的共同作用，各种因素构成一个复杂的系统。要使系统处于有序、优化状态，必须依照市场运行规律，发挥市场机制的作用。在市场经济条件下，对海洋环境的管理不应再是计划经济条件下的命令－控制方式，而应建立在发挥市场机制作用的前提下。但是，市场的作用毕竟不是万能的，市场自身具有许多无法克服的缺陷，市场失效、市场自发性现象的存在，需要通过政府的宏观指导加以弥补。尽管过分的政府主导经济难免失败，但同样，缺少政府的发展也不可想象，经济发展必须依赖一个强有力的、有效的政府。虽然我们现在正在建立社会主义市场经济体制，转变政府职能，弱化政府行为，但就海洋环境管理而言，在当今中国这一特定的历史时期，政府的作用不但不能削弱，反而应得到适当的强化。尽管政府在作用中也有可能出现“政府失效”的现象，但只要政府的行为遵循市场经济规律，政府依法行政，调控有度，就有可能避免失败。政府经济行为只有恰到好处才能发挥积极作用。

3.1 对政府管理海洋环境的角色正确定位　

长期以来，在海洋环境管理中，政府始终处于主导地位，作为行政领导以“命令－控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理，政府与企业的权力不分，政府过多地参与和干预了“私人物品”的生产与交换，而对自己分内的事，即安排好“公共物品”的供给，则没有管好。社会主义市场经济条件下，企业转换经营机制成为市场的主体，政府转变职能成为市场经济宏观调控的主体。因此，政府对海洋开发利用者的活动不应再是单方面的命令、要求，而应以引导者、调节者的身份出现，主要采用行政指导的管理方式，通过建议、劝告、倡导、奖励等方式，为企业提供良好服务和有效监督，引导企业从事海洋环境保护工作。但是，海洋作为公共产品和公共服务与一般市场交易商品和服务所不同的特点是：成本高而风险大，投资巨大而收益可能甚小。一般市场行为主体不愿投资或无力投资，但又为社会所必需。因此，需要政府参与海洋开发利用活动，促进海洋环境保护的基础设施的建设和基础产业的研究开发；同时，政府可凭借其拥有的行政权威和广泛的信息网络，为生产者和消费者提供信息的咨询和服务，并通过信息的传递和采用，来传达和贯彻政府指导海洋开发利用的某些意图，帮助减少不同的市场行为主体决策的盲目性，减少资源浪费和损失，从而提高市场效率。并利用政府权力，协调企业间的、行业间的关系，在为企业提供必要服务的同时，对企业开发利用海洋活动进行定期或不定期的监察督导和检验查询工作，以确保海洋经济向有利于环保的方向发展。采用行政指导的管理方法，体现政府管理思想上的一次变革，表明政府开始真正将企业作为市场的主体，并通过管理方式的改变，调动企业建立海洋环境管理体系的积极性。同时，政府职能的改变表明政府由过去单纯的指挥者、控制者正在变成环境保护的指导者、服务者，这实际上也意味着政府调控能力的提高和调控水平的改进。在社会主义市场经济迅速发展的社会环境中，政府只有面对和重视利用市场机制，才能最有效地实现管理目标。只要政府在海洋环境管理中，注重干预和引导的平等性、科学性和有效性，扮演领队和顾问的角色，真正做到“掌舵”而不是“划桨”，那么，政府对海洋环境的管理就能够做到行之有度，发挥其积极有效的作用。

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