海洋环境管理中的政府行为分析

伴随陆地资源的日益短缺，人类社会经济发展的生长点将越来越多地转向海洋。向海洋要资源，向海洋要效益，已成为沿海国家经济发展的战略选择。然而，现代海洋开发活动在迅速展现其巨大的经济效益的同时也给海洋环境带来更大的冲击，使海洋环境面临更为严峻的考验。大力度、大规模、甚至无序状态的海洋开发活动在对海洋环境提出更大的承载要求的同时，必然在某种程度上造成对海洋环境的破坏，海洋环境的破坏又必将影响、制约着经济的发展。如何在经济迅速发展的同时保护好海洋环境，已成为海洋发展过程中所要解决的中心问题。要使海洋经济的发展向着有利于环境保护的可持续的方向发展，防止或制止海洋环境问题的发生和蔓延，必须实现对海洋环境的有效管理。而要实现对海洋环境的有效管理，重要一点在于充分发挥政府的作用。政府的主动参与、适当干预，是海洋环境管理发挥作用的重要保障。但是，政府介入过多，干预过度，又会对海洋环境的管理起到负面影响。因此，认清政府管理海洋环境的必然性，明确政府在海洋环境管理中的职能，把握政府的行为尺度，成为海洋环境管理首先要解决的问题。

１．海洋环境的特殊性要求政府必须参与管理

海洋环境作为影响人类生活与发展的又一类自然因素的地理区域总体，有着一般环境的特点，如整体性、变动性、区域性、资源性和价值性等。但是，无论从其自然属性、经济特征还是海洋开发的内在矛盾来看，海洋环境又有其特殊性。正是这些特殊性使海洋环境的政府管理成为必要。

1.1 海洋环境自然属性的特殊性决定政府管理的必要性

a）海洋环境的多层次复合性、多功能性特点导致海洋环境开发利用的多行业性，从而要求政府进行监督与协调。与陆地环境不同，海洋环境具有空间复合程度高的显著特点，同一海洋环境下，多种资源共存，并且在种类、用途上表现出极大的不同。不少海域，海底是油气田，水体是渔场，水面是船舶航行的航道，海洋环境的这种多层次复合性特点，表明海洋的每一部分都拥有多种价值、多种功能，由此导致海洋环境开发利用的多行业性 。 多行业的立体化开发，以及对同一海区某种资源的争相开发，这些现象的存在如果缺少一种强有力的制约监督和协调力量，必将导致海洋开发的无序状态，进而影响海洋环境的利用程度，并不可避免地导致对海洋环境的破坏。因此，在海洋开发过程中必须树立统筹兼顾、综合平衡的观念，对海洋环境进行系统规划、综合利用。即对任何海区环境的开发利用都必须建立在对区域基础功能和价值的客观了解与分析基础之上，通过对该区全部可利用环境（包括物质的和空间与环境的）的科学评价，确定该海洋环境所具有的各种功能，并对各种功能进行优势分析，最终做出最优选择或者做出对海洋环境冲击最小化选择，力求使海域的客观价值得到最佳的使用，使其功能得到最充分的发挥，并力求使每一类开发活动所产生的负面影响减少到最低限度，防止因规划的短视行为而破坏了海洋环境多功能性。由于海洋环境开发利用涉及许多行业，协调发展是客观要求，在管理海洋环境的时候，要兼顾海洋环境的所有功能，充分考虑各部门之间的相互关系，在保证整体利益的前提下，实现各种资源的有效利用，各部门的有机配合。为此，需要借助政府的综合管理机制，对影响海洋环境的各种海洋开发活动进行组织、指导、协调、控制和监督，并通过统一规划，联合各种海洋环境保护的力量，努力改变海洋环境质量与沿海经济发展不相适应的局面。海洋资源开发程度越高，涉海行业越多，这种协调功能越要加强，政府的作用越突出。

b）海洋环境的流动性、关联性特点导致海洋污染影响的广泛性和长远性。海洋的最突出特点在于它具有流动性，即海水是流动的，海洋中的许多资源也是流动的 。这一点决定了海洋开发与陆地开发的一个明显区别，即某一陆地的资源开发一般不会给不相连的陆地资源带来直接的影响。而海洋的开发和利用则不然，海洋环境的流动性特点，使其在开发过程中更易产生联带效应。海洋通过流动的海水可把不同区域的开发利用活动联系起来，即某一区域海洋的开发利用，不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，而且必然影响到邻近海域甚至更大范围内的生态环境和经济效益。当然，这种影响可能是正面的，也可能是负面的。一旦因人类的不合理开发破坏了某种海洋资源的生存状况，污染了某处海洋环境，那将对其它海洋资源的生存、其他海区海洋环境的质量产生直接或间接的影响，并有可能危及海岸带资源、环境和经济的发展。海洋环境之间的这种联带作用，使海洋开发暗含着极大的风险性，稍有不慎，可影响全局和长远，破坏整体生态环境。而企业或个人则往往从自身利益、眼前利益出发，不会或不考虑海洋经济发展的全局和长远利益，因此，海洋环境的开发利用过程中经常出现顾此失彼、经济发展与环境污染同时出现的状况。由此可见，海洋环境

的流动性、关联性特点，使得海洋环境一旦污染所造成的危害要比陆地的某些污染造成的危害严重得多。减少海洋环境污染的影响面，防止其负面效应发生，需要企业、个人和政府等各方力量的共同努力，但政府的职能和作用决定其比企业和个人赋有更大的责任。而且，政府的优势使其有能力引导企业和个人在从事海洋经济活动时，能够从海洋经济发展的全局和长远出发，更好地保护海洋环境，实现对海洋环境的可持续利用。

c）海洋环境在一定范围的不可逆性要求政府主动介入，对企业和个人的排污行为进行界定。海洋处在地球的最低处，陆地上的各种物质，包括各种污染物质，最终都将归属海洋。尽管海洋对进入其中的物质具有巨大的稀释、扩散、氧化、还原、生物降解能力，可以容纳一定量的污染物而不至于造成海洋环境的损害和破坏，但是，同任何一个环境系统对外来的干扰都有一定的忍耐极限一样，海洋的净化能力也是有一定限度的。无节制地任意向洋倾倒废水、废物，不仅将造成海洋环境的污染和损害，而且，更为严重的是，如果人类活动排出的污染物超出环境的自净能力时，就会导致海洋环境系统产生不可逆的变化。即一旦对海洋环境造成污染损害，再要治理和恢复将十分困难 。因此，必须加强对海洋环境的保护和管理，尽可能将污染控制在许可的范围当中。要做到这一点，需要政府制订相关的政策法规，规范海洋开发行为，防患于未然。

1.2 海洋环境具有的公共性和外部性等经济特征使政府干预成为必然

从经济学意义上讲，海洋环境是一种典型的公共物品，具有不可分性、非竞争性和非排他性。海洋环境为人类提供了新鲜的空气、优美的风景、舒适的生存条件、大量的资源以及吸收容纳了来自各方面的废弃物 。任何人都可以在彼此没有相互竞争的情况下享用海洋环境所带给我们的一切，而不需要承担生产成本。由于海洋环境这一公共物品的产权难以界定清楚，过去很长一段时期任何人都可以免费自由使用，因而，为追逐个人利润的最大化，每个使用者都会最大限度地使用无需支付费用的海洋资源，其结果经常导致海洋公共财产被过度使用，出现所谓的“公地的悲剧”现象。海洋环境的公共性，使得在海洋环境开发利用过程中，所产生的外部性经常是负面的。因为，从事海洋开发利用的个体或企业往往都是从自身利益出发，他们只关注自身利益的最大化，关心自己的私人生产成本，而不顾及社会成本和对海洋环境这一公共资源的破坏。个体或企业在海洋开发利用活动中，所产生的污染物排放对公有资源、海洋环境而言是一种破坏，但从眼前来说，对自身的利益可能非但没有损害，反而从中获利。也就是说，生产者追逐自身利益的私人行为所带来的影响却是社会性的，其造成的污染由他人或社会来承担，甚至要由子孙后代来承担。这种私人成本和社会成本的一致，就是经济学上所指的外部效应 。在外部效应存在时，通过市场机制的自发作用难以达到有效配置社会资源的目的。因为，在这一过程中，会出现两种情况：一方面，有益性外部效应得不到鼓励，即一些企业从事海洋环境保护工作使社会和他人跟着受益，但在许多情况下，从事海洋环境保护的企业无法从跟着受益的社会或他人那里得到回报。由于得不到应有的鼓励，这些企业将尽可能少地从事海洋环境保护活动。另一方面，由于一些企业或个人的不良行为所产生的负面效应没有得到应有的惩罚，即他们不必为此承担负外部效应的全部成本，因此他们必将过度地从事这类活动而不顾及给环境带来的损失，其结果是资源过度采撷和海洋环境恶化。如在渔场捕鱼，渔场是公共的，任何个人或企业都希望捕得越多越好，但很少有人会主动保护渔场和致力于作促进鱼类增殖的公益性生产投入。总之，在公共物品面前，市场机制失灵。海洋环境的公共性和外部性特征使其不能按照市场机制配置，需要政府运作。通过政府的作用，可以更好地实现对海洋环境资源的有效配置，尽可能地防止海洋环境利用中的负外部效应存在。

1.3 海洋经济发展与海洋环境破坏矛盾的客观存在要求政府加强管理

海洋经济是国民经济的重要组成部分，开发利用海洋资源，发展海洋经济，将促进国民经济整体的发展。然而，现实并不总是尽如人意，海洋经济发展与海洋环境保护往往处于矛盾之中。表现在：海洋经济的发展必然对海洋环境造成某种程度的破坏。因海洋经济的发展意味着海洋产业的发展，而海洋产业的发展往往导致对环境的破坏。20 世纪 60 年代，经济学家库兹涅茨在研究中提出这样一个假设：在经济发展过程中，收入差距一开始随着经济增长而加大，随后这种差异开始缩小。在二维平面空间，以收入差异为纵坐标，以人均收入为横坐标，这一假设便是一个倒“u”形的关系，这一关系被称为库兹涅茨曲线 。 把 这 一研究成果应用于环境，给人一种印象：在经济发展的进程中，环境总是先变得恶化，而后得到改善，环境污染和自然资源的枯竭是经济发展不可避免的代价。这在西方发达国家已经得到了验证，西方国家工业化走的就是“先污染，后治理”的道路。的确，发展海洋经济必然会带来海洋环境在某种程度上的破坏，希望污染为零是不现实的。但是，有污染并不意味着这污染一定要严重到危及经济发展和人类生存。因为海洋环境对污染有一定的承载能力，一定范围的开发利用还不足以影响海洋平衡系统，只有当开发强度过大时海洋环境平衡系统才会被打破。如果环境退化超过一定的生态阈值，环境退化就成为不可逆的了。特别是在经济发展的起飞阶段，如果海洋环境就已造成严重退化，那么，以后将需要很长时间和很高的成本才能使之恢复，甚至有可能无法恢复。因此，在海洋经济发展的初始阶段，就应该加强对污染的治理，防止海洋环境的严重退化，这样，无论从经济效益还是社会效益角度来看，都比等将来海洋环境的破坏更严重时再治理要节省费用；而且在较早阶段的治理可能会阻止海洋环境恶化的不可逆性。可见，即使环境库兹涅茨曲线存在，这一曲线的轨迹也可以适当改变。只要有相应的政策措施，严格管理，在海洋经济发展的同时治理污染、保护环境，就可以防止倒“u”形曲线超出生态阈值，或者使倒“u”形曲线的峰值降低，污染程度减少。政府通过制定统一的计划与规划对海洋环境实施统筹管理，通过环境影响评价、排污申报登记、许可证制度等经济、法律及行政手段，对海洋污染行为进行治理，以促使海洋开发利用的活动向减少污染的方向发展；对已经造成的污染，则严加制裁。这样，在政府的干预下，可以促使海洋开发利用活动对海洋环境的破坏最大限度地减少，在海洋经济发展的同时实现对海洋环境的有效保护。

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