防汛抗洪法律制度
仙桃汉江分局 陈才平 录
受自然条件的影响，洪水灾害始终是我国危害最大的自然灾害之一，防御洪水灾害历来是治国安邦的大国。新中国成立以来，国家尤其重视防汛抗洪工作，每年投入大量的人力、物力、财力进行了河道治理和防洪工程设施的建设、维护，颁布了多部法律法规， 1998年1月1日起 施行的《中华人民共和国防洪法》是我国第一部专门规范防治自然灾害工作的法律，对防汛抗洪工作作出了全面的规范。 20**年10月1日起 施行的新修订的《中华人民共和国水法》，又对防洪的有关内容进行了进一步规范。至此，我国有关防汛抗洪方面的法律制度已日臻完善。
一、防汛工作原则
（一）全面规划原则
是指要对一个流域或者一个区域的自然地理、经济社会、洪水规律、洪灾特点等进行全面细致的调查研究和分析，根据水的多功能特性和该流域或区域在国民经济建设中的地位、经济和社会的发展规划，以及国家对防洪工作的要求等，结合国土整治，兼顾该流域或区域的水资源综合开发利用和生态环境保护需要，确定经济合理的防洪综合治理和形成完整的综合性防洪体系的方案。
(二)统筹兼顾原则
防洪工作是一项复杂的系统工程，关系到方方面面，任何偏重一方面而忽视另一方面的做法，都有可能给经济建设、社会发展和人民生命财产带来损失，同时要处理好上下游、左右岸的关系，一般防护与重点防护的关系，局部利益、部门利益与全局利益的关系。
（三）预防为主原则
防洪工作围绕的一个中心主题就是不让洪水给人类造成损失，预防就是要“未雨绸缪”。在防洪的实际工作中，都把预防工作放在首位，制定防洪规划、编制防御洪水方案、修筑防洪工程设施等各项工作，都是围绕预防展开的。
（四）综合治理原则
防治洪水灾害要采取多种措施相互结合、综合治理。要做到工程措施与非工程措施相结合，采取技术、经济、法律等综合措施，形成综合防洪体系，努力减少洪灾发生的机率，减轻洪水造成的损失等等。
（五）局部利益服从全局利益原则
防洪工作必须强调全局一盘棋，以全局利益为重，牺牲部分地区的利益以保全局利益，是不可避免必须要采取的有效措施，以将洪灾损失减少到最低程度。
www.jiaoshi66.com 二、防洪规划
（一）防洪规划的定义和分类
1．防洪规划的定义
根据《防洪法》第九条“防洪规划是指防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署，包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划，其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划”的规定广义的防洪规划是指为防治洪水灾害而制定的总体部署，狭义的防洪规划是指为了防止洪涝灾害的发生或者为尽可能减轻洪涝灾害损失而制定的一定期间的治理方案和总体部署。
2．防洪规划的分类
根据规划范围的不同，防洪规划可以分为江河流域为规划单元的流域防洪规划和以划定的河段或区域为规划单元的区域防洪规划两大类。
（二）防洪规划与相关规划的关系
防洪规划与相关规划的关系表现在三个方面：区域防洪规划应当服从流域防洪规划；防洪规划要服从所在流域或区域的综合规划；编制开发利用水资源的各类规划应遵循服从防洪总体安排的原则。
（三）防洪规划的法律效力
《水法》第十八条规定“规划一经批准，必须严格执行”，《防洪法》第九条第三款规定“防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据”。
（四）防洪规划的编制
1．编制防洪规划的原则
《防洪法》第十一条概括了编制防洪规划的原则：编制防洪规划，应当遵循确保重点、兼顾一般，以及防汛和抗旱相结合、工程措施和非工程措施相结合的原则，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，并与国土规划和土地利用总体规划相协调。
2．防洪规划的主要内容
《防洪法》第十一条第二款规定：防洪规划应当确定防护对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，规定蓄滞洪区的使用原则。
3．防洪规划的编制与审批权限
（1） 国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划
此类防洪规划由国务院水行政主管部门依据该江河、湖泊的流域综合规划，会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。
（2） 其他江河、河段、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划
此类防洪规划编制与审批权限分为两个层次：一个层次是跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊的防洪规划，按照流域管理机构的分工管辖范围，由流域管理机构会同江河、河段、湖泊所在的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门组织编制。第二个层次是在一个省直、自治区、直辖市内的江河、河段、湖泊的防洪规划及区域防洪规划，按照分级管理的权限编制、报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
（3） 城市防洪规划
由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门，依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，经按国务院规定的审批程序批准后纳入城市总体规划。
（4） 防洪规划的修改
对已批准的防洪规划的修改、调整，必须按照规划编制程序报经原批准机关批准。
www.jiaoshi66.com 三、防洪区和防洪工程设施的管理
（一）防洪区的定义及其分类
1．防洪区的定义
《防洪法》第二十九条对防洪区给予了明确界定，即：防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区，分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。
2．防洪区的分类
防洪区分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。
洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区，即指在受洪水威胁的地区中，没有工程设施保护、被洪水自然淹没的地区。
防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区
3．防洪区范围的划定
《防洪法》第二十九条规定：洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。
（二）防洪工程设施的管理和保护
防洪工程设施的安全与否，事关防汛抗洪减灾大局。
1．防洪工程和设施是防汛抗洪调度运用的基础，防汛备用器材、物料是防汛抢险不可缺少的物质，直接影响到防汛抗洪的成败。
2．针对毁损工程设施行为和影响防洪工程设施活动时有发生的状况，《防洪法》、《水法》均作了相应规定。
www.jiaoshi66.com 四、防汛抗洪责任制与防汛指挥机构
（一）防汛抗洪责任制
防汛抗洪责任制是指防汛抗洪的各级人民政府行政首长负责制和部门分工负责制。
1．行政首长负责制
《防汛法》第三十八条规定在防汛抗洪工作中实行行政首长负责制，实行这种责任制，是由防汛抗洪工作的重要性及其客观规律和我国的社会制度所决定的，也是我国防汛抗洪工作长期实践的经验结晶，是切实可行的和行之有效的。
落实行政首长负责制是做好防汛抗洪工作的重要保证，其目的，就在于加强对防汛抗洪工作的组织和领导，统筹协调各方面关系，使各有关部门密切配合、分工负责，系统而高效地做好防汛抗洪各项工作。
在国家防总的有关文件中明确了七项行政首长的主要职责：负责组织制订本地区有关防洪的法规、政策，组织做好防汛宣传和思想动员工作，增强各级干部和广大群众的水患意思；根据流域总体规划，动员全社会的力量，广泛筹集资金，加快本地区防洪工程建设，不断提高抗御洪水的能力，负责本地区重大清障项目的完成；负责组建本地区常设防汛办事机构，协调解决防汛抗洪经费和物资等问题，确保防汛工作顺利开展；组织有关部门制订本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民点的防御洪水的各项措施预案，并督促各项措施的落实；掌握本地区汛情，及时作出部置；洪灾发生后，组织各方面力量迅速开展救灾工作，安排好群众生活，尽快恢复生产，保持社会稳定；各级行政首长对所分管的防汛工作必须切实负起责任，确保安全度汛，防止发生灾害损失，如因思想麻痹、工作疏忽或处置不当而造成重大灾害后果的，要追究领导责任，情节严重的要绳之以法纪。
2．部门分工负责制
完善分级分部门负责制是落实各项防汛抗洪工作的关键。统一指挥和分级分部门负责就是要在统一指挥的原则下，做到分级、分部门负责，在分级分部门负责的基础上实现统一指挥。
（二）防汛指挥机构
防汛指挥机构是做好防汛抗洪工作的组织保证。按《防汛法》规定，我国防汛指挥机构的设置分为国家防汛指挥机构、流域防汛指挥机构和地方防汛指挥机构有三类。
１．国家防汛指挥机构及其办事机构
《防汛法》第三十九条规定：国务院设立国家防汛指挥机构，其办事机构设在国务院水行政主管部门。目前设立的国家防汛指挥机构是国家防汛抗旱总指挥部，由国务院总理任总指挥，国务院水行政主管部门及国务院副秘书长、国务院计划行政主管部门、国务院经济贸易行政主管部门的负责人任副总指挥，成员由国务院有关部门、中国人民解放军、武警部队等部门和单位的领导担任。
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