国有企业改革中政府角色的转换和定位

    回顾二十几年的国有企业改革之路，已经取得的成就是，国家突破了计划经济体制的樊篱，走上了发展社会主义市场经济的道路，国民经济增长突飞猛进，国家的经济实力得到了极大的增强，人民生活水平有了显著提高。这些成果都应归功于政府在国有企业改革中的定位和努力。但是，伴随着国有企业的改革，政府的角色转换还存在很大的问题，并制约着国有企业改革的进一步推进。政府作为国有资产产权代理人的特殊身份使其仍保留干涉企业运营的权力，以使各企业的运作服从政府的行政目标而不完全是资产所有者的目标，这也是通常所说的企业政策性负担还没有减轻，政企分开仍然不彻底，在行政上存在着对企业的“超强控制”。我国大部分国有企业虽然表面上采取董事会聘任总经理，并且进行监督。但是国有股“一股独大”的局面没有得到根本的改变，国有控股公司受到党和行政上的影响，实际上是翻牌公司，为此，我们有必要对政府应担当的角色与定位进行分析，并力图改变当前的不利局面，以推动国有企业改革的深化。 www.jiaoshi66.com

    三、政府角色定位的理论与实践分析

    （一）政府角色定位的理论分析

    在国有企业改革的进程中，关于政府的角色定位理论界有两种观点比较盛行：

    一种观点认为国有企业应控制国民经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业，政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国家经济。主要观点是：社会主义国家性质要以公有制主体作为保障，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，必须坚持政府对国民经济的控制力。认为公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。建立现代企业制度是国有企业的改革方向。认为产权清晰的企业法人财产制度是建立现代企业制度的关键；科学的法人治理结构是现代企业制度的管理模式；股份有限公司制是国有企业改造的主要方式；国有企业不能退出竞争性行业，应保持公有制为主体的社会主义性质。我国是发展中的社会主义国家，为了维护社会公平及利用国有经济在实行发展中国家的赶超战略目标中所具有的某种优势，政府具有能“集中力量办大事的特点”，国有经济必须保持对国民经济一定的控制力。

    第二种观点以现代西方经济学理论为依据，认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占绝对主体和控制地位的传统所有制观念，完全按市场经济的要求进行，国家没有必要控制国民经济命脉。这种观点认为：明晰产权是国有企业的改革关键，现代企业中的法人产权应当是是明晰的，它由公司决策机构即法人代表机构拥有，公司法人依法拥有对公司财产的占有、使用、处置和收益权。全民所有产权不是自然人产权，股份制国有企业中国家股由谁代表是不清楚的，保持改制后的国有企业仍然是公有制性质，必须让国家股占控制地位，这样作为国家股的政府代表必然控制董事会，法人产权无法独立于原始产权。为此，国有企业退出竞争性行业。因为只有“经营型”企业私有化，其产权才能真正明晰，才能按照现代企业制度的要求建立企业法人财产制度和法人治理结构；国民经济才能既在微观上保持效益，又在宏观上保持总量平衡。

    笔者以为第一种观点是符合社会主义初级阶段理论关于所有制结构的论述，是国有企业改革和政府角色在改革中转换和定位的重要理论依据。改革不是急风暴雨式的革命，是渐进式的。这就是说，它不是在政权发生更迭的条件下急速地进行，而是在原有的执政党和政府的领导下逐步实现。因此，国有企业改革中公有制主体地位应该坚持，政府有必要控制国家经济命脉。这是因为我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主体地位，特别是在现阶段必须探索实行公有制的多种有效实现形式，社会主义制度的优越性就在于政府能集中力量办大事和实现人民共同富裕。我国在经济体制转轨过程中，国家经济需要政府实施调控的地方还很多；宏观经济离不开政府指导和干预，政府也不能失去对国家经济的控制力。后一种观点在实际操作中不符合我国的国情，意识形态上很难令人接受，涉及到国家的社会主义性质和一个国家的政府在整个国民经济中调控的地位和影响问题，有很大的政治风险。俄罗斯在经济体制改革中就曾经尝试了这种模式，但以失败告终。

    （二）西方发达国家中国有企业改革中经验借鉴

    在英德两国国有企业改革中，政府的角色的转换起了重大的作用。在此过程中，政府主要做了以下工作：

    1、为国企改革提供必要的财政支持。例如德国在东西德统一后，经历了一个国有企业改革的高峰时期，当时成立托管局的任务就是对原民主德国的国有企业进行改造，由于东西德在基本经济制度和经济发展水平方面存在巨大差距，为尽快消除这种差距，使这些国有企业改革顺利进行，国家财政投入的补贴相当于200亿欧元，为此付出巨大代价。

    2、修改现有法律为国有企业改革创造良好环境。由于过去两国均存在对某些特定行业企业强制国有化的法律，因此，英、德两国政府围绕这方面做了大量准备工作，包括对国家宪法的修改，剔除了原有法律中对国有企业改革的限制性条款。

    3、妥善处理原国有企业职工问题。在英、德两国的国有企业改革过程中，同样面临着职工转岗分流就业的问题。为了充分保障职工利益，他们的做法包括：一是要求竞买国有股权的受让方必须提供企业发展方案，其中最重要的是对职工收入、福利的承诺；二是由政府相关部门负责监督相关承诺，使企业职工在培训、医疗、失业、养老方面都得到稳定的经济保证；三是国家为那些原国有企业的官员设立专门的养老基金；四是允许原企业员工以优惠价格购买公司股份。

    4、确保政府监管的透明化。德国国有（控股）企业监事会的成员中包括股东代表和职工工会代表。在政府的指导下，国有股东代表采取公开选聘董事或经理，主要是由私人公司的董事或经理、银行家和经济专家组成，政府官员很少。政府还指导选举监事会主席，并规定监事会主席由国有股东推荐，副主席由员工代表担任，公司经营中的重大事项只有取得监事会的同意，董事会才能做出最终决定。

    英德两国的国有企业改革取得了很大的成功，主要表现在：明确了产权关系，提高了企业运营效率；引进了竞争机制；减轻了政府的财政重负。这些成功给我们的国有企业改革中政府的角色转换和定位提供了很好的经验借鉴：

    1、实现政企职责分开，避免对国有垄断企业进行简单的私有化改革。由于每个政府部门都单独对其所属的国有企业进行改制，经常会因部门利益延误改革进程。因此，正确的方式应该是建立一个单独的机构来负责。德国的国有企业是按照其行业性质由政府专业部门进行管理的，比如联邦铁路就是隶属于交通部管理，在国有企业改革过程中，财政部门负责制定各项政策和各相关部门的协调，并代表联邦政府负责企业上市和上市后国有股权的管理工作。一旦上市后，则由财政部代表联邦政府行使国有股东权利。国有企业改革的目的应该是普遍的改善经济和社会的机能，使国有企业转化为真正的市场经济主体，而不能承担社会公共职能。如果要国有企业承担一定的社会公共职能，政府就要通过财政补贴的方式给予国有企业一定的资金补助。政府作为国有企业的出资人，对国有企业的经营管理不能进行行政干预，而应当以老板的身份从保值增值的角度加以约束。在对那些具有垄断性质的国有企业进行改造时，应该同时制订必要的竞争政策和行业规则。如果国有企业的营运效率能够在私有化或被出售之前得到改善，就没有必要实行私有化，改革不是完全抛弃和否定国有制。

    2、循序渐进，不急于求成。国有企业的股份制改造不能为私有化而私有化；政府不能定指标，限时间，一定要根据实际情况，条件成熟一家改造一家。如果政府为了迅速取得短期收入和扩大股份制的范围，在没有设计好合适的竞争和管制的措施之前急于加速私有化，会使私有化提高经济效率的长期目标大打折扣。由于许多国有企业是以低于市价的价格出售的，私有化的结果只能使政府的资产净值减少，从而造成国有资产的流失。为了使国有企业在改革过程中保证国家利益，政府加强了监管的角色，在国有企业改革中采用了国家控股的方式。

    3、避免企业私有化改革激化社会矛盾。首先，国有企业私有化过程中通常会伴随着失业者的增加，由于私有化后微观经济效益成为新企业追求的惟一目标，新企业往往大量解雇企业原有职工，给社会造成了巨大就业压力。其次，私有化后可能会使一些社会公众福利受损，国有企业特别是基础设施和服务型企业在私有化前一般是以较低廉的价格向公众提供产品和服务的，带有很大的社会福利性质，而私有化后，盈利成为企业最重要的目标，普通民众的社会福利必然受到很大冲击。因此，政府在这一过程中的角色定位在社会保障的建设者和服务者上。

    4、充分发挥政府的有效监督。国有企业私有化后，尤其是对于那些提供社会公共产品服务的企业，由于其他资本进入后要追求盈利目标，在经营理念上与国有企业会有很大不同，政府有必要保留一定的发言权，因此，处理好政府监管与其他投资者利益保护的问题十分重要。对此，英、德两国的做法是通过协议的方式，对企业管理权的划分做出相应规定，例如英国、德国对于那些非国有控股的企业，国有股东对涉及国计民生或重要基础设施领域的重大事项仍具有否决权，日常经营则由战略投资者具体负责。政府对参与受让国有股权的战略投资者也会提出相应的要求，不光是考虑价格、资金实力等，还要提出切实可行的企业发展规划。 www.jiaoshi66.com

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