国有企业改革中政府角色的转换和定位

国有企业改革中政府角色的转换和定位

摘要：我国国有企业改革中政府角色的转换和定位是我国理论界争论较多的问题；本文试图通过对我国国有企业改革二十几年来的历程回顾说明政府改革的必要性和紧迫性和西方发达国家在处理政府与国有企业关系中是怎样定位政府角色的两个方面来阐明我国新政企关系架构中的政府角色的转换和定位。在我国国有企业改革中，将政府角色定位为：国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场培育和净化者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。围绕这一定位，进而提出政府角色转换和定位应当注意的几个问题. 

    关键词：国有企业 国有企业改革 政府角色的转换和定位 公有制 政府职能 

我国的国有企业改革已经进行了二十几年。二十几年的国有企业改革在逻辑上有这样一条主线：国有企业改革始终围绕如何正确处理政府、企业、市场三者之间的关系展开，在改革的过程中，政府一直致力于为国有企业改革创造一个宽松的氛围与环境，并试图通过放权让利等各种方式改变国有企业机制死板、缺乏活力的状况。但因为政府角色与定位不当，国有企业也总是很难获得经营自主权，而且因角色定位不当，造成了政府缺位与越位同时存在的现象，国有企业很难进一步深化改革。为此，政府转换角色与定位是今后一个时期内国有企业改革的重点，也是为国有企业改革铺平道路。

一、我国国有企业改革前政府的角色定位及其弊端

    在国有企业改革中，政府角色的转变的实质是改变全民所有制的国有制形式。与传统的计划经济体制相适应的政府对国有企业的控制权是很大的，而且是高度集中的，企业在经营活动中不是依据于市场，而是服从于政府统一制定的短期、中期和长期国民经济计划，人、财、物统一由政府分配。从计划的制定实施到财政投资、信贷规模的控制，从产业结构的调整到收入政策的制定执行，从对国有企业的管理到对经济活动的引导，莫不纳入政府统一的行政管控之下。不该由政府管的事情政府插手，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多地参与直接生产经营活动，政府职能在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠；应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性础设施，医疗、养老、失业和其他社会保障服务，由各级地方政府提供的城市公共事业服务如公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”十分短缺，不能满足企业和个人的需要。这种政府角色定位的弊端已经引发了诸多的社会问题和矛盾，使得社会经济长期停滞不前。主要表现为：

    1、企业经营管理落后，经营效益低下。旧的国有企业体制最主要的特点是，国家既是企业的财产所有者，也是企业的经营者。因此，在这种情况下国有企业被统称为国营企业。国家是一个十分抽象的主体，他要委托各级政府来经营企业。政府在经营管理过程中，完全按照行政管理的方式进行企业经营。从企业的人员的任用，到企业的生产经营、销售均以行政命令的方式运行。而政府的天然职能在于社会的管理，政府要制定相关的制度规范指导和制约社会主体的活动，这样在政府自己为企业的经营者的情况下，政府的行政管理角色和其直接经营企业的角色发生严重的冲突，导致企业无论是履行管理职能还是履行经营职能，都不能起到互动作用，都不能发挥这种职能的最大功效。但是，必须强调的是，政府的天然职能为社会行政管理职能，同时，政府亲自经营企业不仅会降低其管理职能的效率，也会降低其经营企业的效率，而且使政府的经营管理行为得不到有效的监督。因此，企业的经营权属于国家，企业经营管理就落后，造成企业经营效率就低下。

    2、高度集中的计划管理，严重违背价值规律。企业的资源配置、生产、销售实行高度集中的计划管理制度，政府作为指挥者的角色全盘管理经济活动完全违背了经济的发展规律。企业完全按照政府指令在运行，这使企业的创造能力丧失殆尽；企业的运作完全按照政府事先拟定好的计划指令进行，不能有任何突破。这就使得企业的生产和销售很盲目，浪费了社会资源，减少了社会财富增加的机会。

    3、平均主义的大锅饭和“铁饭碗”，限制了企业的发展。企业的管理体制存在诸多弊端：政府人为的制造企业职工平均主义大锅饭，干多干少一个样，干与不干一个样，企业没有一种科学的奖惩和激励机制，必然降低企业员工的积极性和创造力，企业的创造力也必然下降。企业用工实行由政府全部包下来的“铁饭碗”，职工很容易形成惰性心理，使得职工不思进取。在职工的社会保障方面，职工的医疗、养老均由企业也就是政府大包干，给企业造成了巨大的资金压力，完全限制了企业的发展。

    4、企业的生产成果与企业没有关系，企业缺乏创造的源动力。在旧的国有企业制度下，企业如果亏损，则由国家来补贴，相反，企业也不能支配自己的生产成果，企业的利润必须全部上交国家，企业对生产利润没有任何的支配权利，这种分配生产成果的管理体制，使得企业的创造力消失殆尽，企业创造财富的能力大大减弱。

    以上弊端使得国有企业生产效率低下，企业规模和竞争力十分有限，并造成了社会资源的巨大浪费，企业的生存普遍存在较大的困难，举步为艰，造成了国家的贫穷与落后。因此，对国有企业进行改革和政府角色的转换和定位是中华民族腾飞路上必须要解决好的问题。 www.jiaoshi66.com

     二、国有企业改革发展历程及政府角色转换所取得的成就

    二十几年的国有企业改革经历了“放权让利”和扩大企业自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制、建立现代企业制度和以国有产权转让为中心的几个阶段，在这些阶段中，政府的角色与定位有了一定的转变。

    1、八十年代初的“放权让利”和扩大企业自主权。主要任务是改革高度集中计划经济体制，给企业以适当的自由管理职能，扩大企业的活力。但是，这只是一种突破口，企业的经营权仍然根本上归国家掌握，所有的国有企业仍然统称为国营企业，企业的总体经营运行仍然按政府指令进行。

    2、实行承包经营责任制为方向的多种经营方式。试行承包、租赁经营，全民大中型企业实行多种经营责任制。所有权与经营权的分离成为重要的理论创新，这使得国有企业实行多种形式的经营方式，企业所有权与经营权的分离工作开始。

   “放权让利”和扩大企业自主权以及实行承包经营责任制主要特征是不触动国有企业的财产权，只是放给企业一定的经营权，企业的主要经营权还是掌握在政府的手里。从本质上说，仍然是在计划经济的框架内改革，只不过有所松动。整个中国社会尤其是政府的思维还没有完全放开，还深受计划经济体制和社会主义僵硬观念的束缚，政府的角色仍然是定位在计划经济时代。

    为确保国家的财政收入，政府于1983年和1984年实行了两步“利改税”。 但是整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用。这种形式的改革已经体现出中国政府开始转变在经济活动中角色的努力，同时也预示着中国社会关于建设国家的主流思想开始转变。

    3、转换企业的经营机制。、国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。在转换企业经营机制的改革中，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。但是，承包经营责任制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这就使得承包期内短期行为、拼设备、掠夺性地利用资源的情况严重。

    这一时期国有企业改革的特征是国家在保留企业国家所有权的前提下，将企业的经营权完全交给企业，实现企业所有权和经营权的分离，实行政企分开，积极转变政府管理经济的角色。但是这一时期的改革也存在很多的弊端：虽然企业也实行股份制经营，实行公司运作，但是在企业的运作管理上，企业的运作充满强烈的行政色彩，企业的高级管理人员完全是由政府任命的，企业的重大决策权也完全掌握在政府的手中。

    4、以建立现代企业制度为国有企业改革方向。党的十四大明确宣布：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度勾画了社会主义市场经济体制的基本框架，我国的经济体制改革从此进入了全局性整体推进的新阶段。

    5、以国有产权转让为中心的国有企业改革。党的十六大和党的十六届三中全会要求推行公有制的多种有效实现形式。20**年10月十六届三中全会上的建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度都是指导这一改革的重要思想。在这种思想的指导下，国有企业在进行公司制改造的过程中，除关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，对国有产权进行转让。对一些小型国有企业，可以将整个企业产权进行转让。

    建立国有企业以产权转让为中心的现代企业制度是国有企业改革的重点。因为，在新中国建立后，国家在企业的所有制上实行全民所有制制度，企业的全部财产所有权完全属于国家，国家不允许其他非国有主体掌握企业的财产所有权。但是，企业所有权主体的单一性已经显示出巨大的弊端，国家在某些领域的所有权的退出，已经是一种必然的趋势。因此，国有企业产权的转让成为国有企业改革的最后壁垒。这一改革的结果可能是国有企业从此不再国有，完成一部分国有企业改革从国有向非国有的转变，从此这部分企业的任何改革都将不是国有企业改革的问题了，因此，国有企业产权的转让是国有企业改革的最后形式。

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